ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 24 мая 2011 г. N ГКПИ11-421
Верховный Суд Российской Федерации в
составе:
судьи Верховного Суда Российской
Федерации Емышевой В.А.,
при секретаре Г.О.
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании
гражданское дело по заявлению Г.А. о признании недействующими Приказа
Министерства образования и науки Российской Федерации от 23 апреля 2010 г. N
428 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспертизы
учебников", частично пунктов 2, 3, 4, 6, 9, 12 утвержденного им Положения,
установил:
Приказом Министерства образования и науки
Российской Федерации от 23 апреля 2010 г. N 428 (далее - Приказ от 23 апреля
2010 г. N 428) утверждено Положение о порядке проведения экспертизы учебников
(далее - Положение). Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской
Федерации 23 июня 2010 г., регистрационный N 17623, и опубликован в Бюллетене
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 12 июля 2010 г., N
28.
Г.А. обратился в
Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими
пунктов 2, 3, 4, 6, 9, 12 Положения и Приказа от 23 апреля 2010 г. N 428,
ссылаясь на то, что оспариваемые положения обязывают его как автора
представлять на экспертизу одновременно несколько учебников, чем нарушают его
право на создание, направление на экспертизу и публикацию (издание) отдельного
учебника, предусмотренное
статьями 1229, 1233 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В обоснование заявленных требований
указал, что:
- понятие
"учебник", данное в пункте 2 Положения, не соответствует определению
"учебник", содержащемуся в пункте 10 Административного регламента
Министерства образования и науки Российской Федерации по исполнению
государственной функции "Самостоятельно принимает нормативные правовые
акты, утверждающие ежегодно на основе экспертизы федеральные перечни учебников,
рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных
учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих
государственную аккредитацию", утвержденного Приказом Министерства образования и науки
Российской Федерации от 11 января 2007 г. N 5 (далее - Административный
регламент), в пунктах 3.2.4, 3.4.1 Межгосударственного стандарта ГОСТ 7.60-2003
"Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому
делу" (далее - Межгосударственный стандарт ГОСТ 7.60-2003), введенного в
действие с 1 июля 2004 г. Постановлением Государственного комитета Российской
Федерации по стандартизации и метрологии от 25 ноября 2003 г. N 331-ст;
- пункт 4 Положения
в части, исключающей представление на экспертизу одного или нескольких
учебников, не входящих в "завершенную предметную линию", не соответствует
пунктам 10 и 11 Административного регламента, согласно которым на экспертизу
представляется отдельный учебник, как входящий, так и не входящий в предметную
линию; противоречит статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ
"О защите конкуренции";
- пункты 3, 4, 9 и
12 Положения в части указания на необходимость представления на экспертизу
учебников, входящих в "систему учебников", противоречат статье 15
Федерального закона "О защите конкуренции", пунктам 10, 11 и 13
Административного регламента, Федеральному государственному образовательному
стандарту начального общего образования (далее - Федеральный государственный
образовательный стандарт), утвержденному Приказом Министерства образования и
науки Российской Федерации от 6 октября 2009 г. N 373, подпадают под признаки факторов коррупциогенности,
предусмотренные подпунктом "е" пункта 3 и подпунктами "а",
"в" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Методика
проведения антикоррупционной экспертизы), утвержденной Постановлением
Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96;
- пункт 6 Положения, в котором указано,
кто участвует в проведении экспертизы, но не указано, кто ее проводит, противоречит
статье 15 Федерального закона "О защите конкуренции", подпадает под
признаки факторов коррупциогенности, предусмотренные
подпунктом "в" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной
экспертизы;
- пункты 2, 3, 4, 6, 9 и 12 Положения
противоречат Федеральному государственному образовательному стандарту, статье
15 Федерального закона "О защите конкуренции", пунктам 10, 11 и 13
Административного регламента, содержат признаки коррупциогенности,
предусмотренные Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля
2010 г. N 96.
Заявитель также
указал, что в нарушение пункта 2 Порядка разработки и утверждения
административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления
государственных услуг), утвержденного Постановлением Правительства Российской
Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679, порядок проведения экспертизы учебников
принят в форме положения, а не в форме административного регламента, текст
оспариваемого Приказа не соответствует проекту Приказа, опубликованному на
официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет, чем нарушены пункты 4.1,
6 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных
Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.
В судебном заседании Г.А. и его
представитель Д. поддержали заявленные требования, обосновывая их
вышеприведенными доводами.
Представители Министерства образования и
науки Российской Федерации Л., М. и представители Министерства юстиции
Российской Федерации К., Б. возражали против удовлетворения заявления Г.А.,
ссылаясь на то, что оспариваемые нормы не нарушают права заказчиков экспертизы,
действующему законодательству не противоречат.
Выслушав и обсудив доводы заявителя и его
представителя, возражения представителей заинтересованных лиц, проверив
материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры
Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей в удовлетворении заявления
отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для
удовлетворения заявленных требований.
Положение
утверждено Министерством образования и науки Российской Федерации в
соответствии со статьей 28 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N
3266-1 "Об образовании" (далее - Закон) и пунктом 5.2.4 Положения о
Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 г. N 337,
согласно которому Министерству образования и науки Российской Федерации
предоставлено полномочие на утверждение
порядка проведения экспертизы учебников.
Довод заявителя о том, что порядок
проведения экспертизы учебников должен быть принят в форме
Административного регламента является необоснованным.
В соответствии с
пунктом 2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов
исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг),
утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября
2005 г. N 679, административный регламент устанавливает сроки и
последовательность административных процедур и административных действий
федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными
подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействия федерального
органа исполнительной власти с
физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и
местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении
государственной функции (предоставлении государственной услуги).
Между тем Положение устанавливает порядок
проведения экспертизы учебников с целью обеспечения качества учебников и
формирования федеральных перечней учебников, рекомендованных (допущенных) к
использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях,
реализующих образовательные программы общего образования и имеющих
государственную аккредитацию (пункт 1). При этом экспертиза проводится на
основании договора между заказчиком экспертизы и экспертной организацией,
заключаемого в соответствии с гражданским законодательством Российской
Федерации (пункт 8), федеральные органы исполнительной власти в проведении
экспертизы учебников не участвуют.
Несоответствие Приказа его проекту,
опубликованному на официальном сайте Министерства образования и науки
Российской Федерации в сети Интернет, на что ссылается заявитель, основанием
для признания недействующим нормативного правового акта не является. Проекты нормативных правовых актов размещаются на официальных
сайтах в сети Интернет с целью обеспечения возможности проведения независимой
антикоррупционной экспертизы с указанием дат начала и окончания приема
заключений по результатам экспертизы (пункт 6 Правил проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов,
утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля
2010 г. N 96, пункт 4.1 Правил подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации,
утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа
1997 г. N 1009). Однако это не означает, что после опубликования проекта в него
не могут вноситься изменения.
Объектом экспертизы согласно пункту 2
Положения является учебное издание, содержащее систематическое изложение
содержания учебного предмета (далее - учебник).
Из приведенной нормы, а также из
содержания пунктов 3 - 6, 9, 11 и 12 Положения следует, что на экспертизу может
быть представлен как отдельный учебник, так и одновременно несколько учебников.
В связи с этим довод заявителя о том, что
Положение обязывает его как автора представлять на экспертизу одновременно
несколько учебников, не соответствует содержанию оспариваемой нормы.
Определение объекта экспертизы, данное в
пункте 2 Положения, не вступает в противоречие с определением объекта
экспертизы, содержащимся в пункте 10 Административного регламента, в котором
дано более полное определение объекта экспертизы.
Необоснованным является довод заявителя о
том, что пункт 2 Положения противоречит Межгосударственному стандарту ГОСТ
7.60-2003, в котором дано иное понятие "учебник", поскольку данный
стандарт устанавливает термины и определения понятий, употребляемых в области
книгоиздания.
Пункт 6 Положения,
устанавливающий, что в проведении экспертизы учебников участвуют Российская
академия наук и Российская академия образования, а также иные организации на
основании своих уставов, утвержденных Правительством Российской Федерации, в которых
закреплены соответствующие полномочия, соответствует Уставам Российской
академии наук (п. 12) и Российской академии образования (п. 17), утвержденным
Постановлениями Правительства Российской Федерации соответственно от 19 ноября
2007 г. N 785 и от 4 февраля
2008 г. N 45, согласно которым эти организации участвуют в экспертизе учебников
и иной учебной литературы в Российской Федерации.
Согласно Положению задачей педагогической
экспертизы учебника является оценка: принадлежности учебника к системе учебников,
обеспечивающих преемственность изучения учебного предмета в полном объеме на
соответствующей ступени общего образования (завершенной предметной линии
учебников); принадлежности учебника к системе учебников, обеспечивающих
достижение требований к результатам освоения основной образовательной программы
общего образования на соответствующей ступени общего образования, - при
экспертизе на соответствие федеральному государственному образовательному
стандарту соответствующей ступени общего образования (подпункты 3, 4 пункта 3).
Для проведения экспертизы учебников на соответствие федеральному
государственному образовательному стандарту соответствующей ступени общего
образования представляются учебники, входящие в завершенную предметную линию
учебников и (или) входящие в систему учебников, обеспечивающих достижение
требований к результатам освоения основной образовательной программы общего
образования на соответствующей ступени общего образования (пункт 4). Для проведения экспертизы учебника заказчики представляют учебник
(или оригинал-макет учебника), представленный на экспертизу в соответствии с
федеральным компонентом государственного образовательного стандарта общего
образования, или все учебники (или оригинал-макеты учебников), входящие в
завершенную предметную линию учебников и (или) входящие в систему учебников,
обеспечивающих достижение требований к результатам освоения основной
образовательной программы общего образования на соответствующей ступени общего
образования (пункт 9). При проведении экспертизы учебников,
представленных на экспертизу в соответствии с федеральным государственным
образовательным стандартом соответствующей ступени общего образования, в
экспертном заключении указывается название каждого учебника, входящего в
завершенную предметную линию учебников и (или) входящих в систему учебников;
при педагогической экспертизе учебника экспертное заключение должно содержать
однозначные выводы о принадлежности учебника к завершенной предметной линии
учебников и о принадлежности учебника к системе учебников, обеспечивающих
достижение требований к результатам освоения основной образовательной программы
общего образования на соответствующей ступени общего образования (пункт 12).
По своему содержанию оспариваемые нормы
не противоречат какому-либо нормативному правовому акту более высокого уровня,
в котором по-иному были бы урегулированы аналогичные вопросы.
Довод о том, что пункты 3, 4, 9 и 12
Положения в части указания на необходимость представления на экспертизу
учебников, входящих в "систему учебников", противоречат
Административному регламенту, не может быть признан обоснованным, поскольку
Административный регламент не имеет большей юридической силы по отношению к
Положению.
Помимо этого, Административным
регламентом также предусмотрено, что экспертиза учебников проводится на предмет
соответствия содержания учебника федеральному компоненту государственного
образовательного стандарта общего образования (обязательному минимуму
содержания общего образования), возрастным и психологическим особенностям обучающихся,
а также принадлежности учебника завершенной предметной линии учебников (пункт
11); учебники, образующие систему учебников, обеспечивающих
преемственность изучения учебного предмета в полном объеме на соответствующей
ступени общего образования (завершенная предметная линия), включаются в
федеральный перечень учебников, рекомендованных Минобрнауки
России к использованию в образовательном процессе; учебники, не входящие в
завершенную предметную линию, включаются в федеральный перечень учебников, допущенных
Минобрнауки России к использованию в образовательном
процессе (пункт 13).
Данные положения корреспондируются с
нормативными положениями статьи 7 Закона, согласно которой Федеральные
государственные образовательные стандарты, а также образовательные стандарты и
требования должны обеспечивать преемственность основных образовательных
программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего,
начального профессионального, среднего профессионального и высшего
профессионального образования (подпункт 2 пункта 3).
Оспариваемые нормы не указывают на
необходимость представления на экспертизу учебников,
входящих в "систему учебников", как утверждает заявитель.
Из содержания пунктов 2, 3, 4, 9, 12
Положения в их взаимосвязи следует, что на экспертизу могут быть представлены
как учебники, входящие в систему учебников, так и не входящие; экспертиза
призвана определить, принадлежит ли учебник к завершенной предметной линии
учебников и (или) к системе учебников или нет (пункт 12 Положения). Выводы экспертизы
являются основанием для включения их в федеральный перечень учебников,
рекомендованных или допущенных Минобрнауки России к
использованию в образовательном процессе (пункт 13 Административного
регламента).
Довод заявителя о том, что пункты 3, 4, 9
и 12 Положения противоречат Федеральному государственному образовательному
стандарту, носит произвольный характер, т.к. этот нормативный правовой акт не
обладает большей юридической силой и имеет иной предмет правового
регулирования, чем оспариваемые нормативные положения, которые не могут ему
противоречить.
Суд также не может
согласиться с доводом заявителя о несоответствии оспариваемых норм Положения
части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции",
запрещающей федеральным органам исполнительной власти принятие актов или
осуществление действий (бездействия), которые приводят или могут привести к
недопущению, ограничению, устранению конкуренции, поскольку Положение не
регулирует условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Оспариваемое заявителем Положение не
устанавливает сроки, условия или основания для принятия решения о включении
учебников в федеральный перечень, не предоставляет каких-либо исключений из
общих правил для тех или иных экспертных организаций или заявителей, не содержит
неопределенных, трудновыполнимых или обременительных требований к заявителям.
В судебном заседании установлено, что в
целях выявления в Приказе положений, способствующих созданию условий для
проявления коррупции, 8 апреля 2010 г. проект Приказа был размещен на
официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации для
проведения независимой экспертизы. Срок окончания приема экспертных заключений
от независимых экспертов был установлен 21 апреля 2010 г. Экспертные заключения
от независимых экспертов в установленный срок не поступили.
Таким образом, утверждение заявителя о коррупциогенности оспариваемых положений является
надуманным, противоречит содержанию оспариваемых норм.
Поскольку оспариваемые нормативные
положения не нарушают прав и законных интересов заявителя, не противоречат
федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим
большую юридическую силу, то в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявленных
требований надлежит отказать.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд
Российской Федерации
решил:
заявление Г.А. о признании недействующим
Приказа Министерства образования и науки Российской Федерации от 23 апреля 2010
г. N 428 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспертизы
учебников", частично пунктов 2, 3, 4, 6, 9, 12 утвержденного им Положения
оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в Кассационную
коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его
принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.А.ЕМЫШЕВА