ПРЕЗИДИУМ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 13 декабря 2006 г. N 38пв06

 

Президиум Верховного Суда Российской Федерации в составе:

 

    председательствующего                           Радченко В.И.,

    членов Президиума                                 Верина В.П.,

                                                     Карпова А.И.,

                                                   Кузнецова В.В.,

                                                     Серкова П.П.,

                                                  Магомедова М.М.,

                                                     Нечаева В.И.,

                                                    Разумова С.А.,

    с участием заместителя

    Генерального прокурора Российской Федерации     Кехлерова С.Г.

 

рассмотрел по надзорной жалобе К. гражданское дело по заявлению Щ. о признании не действующим в части Закона Республики Карелия N 866-ЗРК "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Беспаловой З.Д., объяснения представителей К. - Ф. и М., представителя Законодательного Собрания Республики Карелия Т., представителя Главы Республики Карелия - Х., Щ. и его представителя И., выступление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Кехлерова С.Г., полагавшего надзорную жалобу К. удовлетворить, Президиум Верховного Суда Российской Федерации

 

установил:

 

Законом Республики Карелия от 1 ноября 2004 г. N 813-ЗРК "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия" (далее Закон N 813-ЗРК) были образованы и наделены статусом муниципальные образования в Республике Карелия, установлены их границы.

В границах территории муниципального образования город Сортавала, существовавшем на день вступления в законную силу главы 12 "Переходные положения" Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (8 октября 2003 г.), было образовано муниципальное образование Сортавальское городское поселение в составе: город Сортавала, поселки Заречье, Красная Горка, Ламберг, Лахденкюля, Нукутталахти, Оявойс, Рантуэ, Токкарлахти, Хюмпеля (п. 22 ст. 1) и муниципальное образование Валаамское сельское поселение с административным центром пос. Валаам (п. 80 ст. 1), входивший до принятия данной нормы в состав муниципального образования город Сортавала. В соответствии с картографическим описанием территории Валаамского сельского поселения являлись смежными с территориями Сортавальского городского поселения.

Законом Республики Карелия от 07.04.2005 N 866-ЗРК "О внесении изменения в Закон Республики Карелия N 813-ЗРК "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия" (далее Закон N 866-ЗРК) в Закон N 813-ЗРК внесены изменения, согласно которым в Республике Карелия были образованы, наделены статусом муниципальные образования, установлены их границы в т.ч. было образовано и муниципальное образование Сортавальское городское поселение, в состав которого, кроме перечисленных выше поселков был включен и пос. Валаам (п. 20 ст. 1 Закона N 866-ЗРК).

Щ., житель пос. Валаам, обратился в суд с заявлением о признании не действующим п. 20 ст. 1 Закона Республики Карелия Закона N 866-ЗРК в части включения поселка Валаам в состав Сортавальского городского поселения, ссылаясь на противоречие федеральному законодательству и нарушение его права на осуществление местного самоуправления. Решением Верховного Суда Республики Карелия от 19 сентября 2005 года Щ. в удовлетворении заявления отказано.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 января 2006 года указанное решение Верховного Суда Республики Карелия отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 14 марта 2006 года заявление Щ. удовлетворено. Пункт 20 статьи 1 Закона Республики Карелия от 7 апреля 2005 года N 866-ЗРК "О внесении изменения в Закон Республики Карелия "О городских, сельских, поселениях в Республике Карелия" в части включения пос. Валаам в состав Сортавальского городского поселения признан не действующим со дня вступления решения в законную силу.

В связи с подачей надзорной жалобы жителем пос. Валаам К., не принимавшим участия в деле, на судебные постановления, состоявшиеся по делу, дело было истребовано, и после изучения передано определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 13 ноября 2006 г. в суд надзорной инстанции для рассмотрения по существу.

Проверив материалы дела, обсудив доводы надзорной жалобы, Президиум Верховного Суда Российской Федерации находит определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 января 2006 г. и решение Верховного Суда Республики Карелия от 14 марта 2006 г. подлежащими отмене.

В силу п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации законы субъекта Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Статьей 10 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с действующими изменениями) предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 настоящего Федерального закона.

Отменяя решение суда первой инстанции, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации указала, что Закон N 866-ЗРК принят законодателем Республики Карелия в рамках представленного данной нормой субъекту Российской Федерации права устанавливать и изменять территории муниципальных образований, однако его положениями, оспоренными заявителем, нарушены права граждан на осуществление местного самоуправления, что не учтено судом первой инстанции. В частности, в нарушение требований ст. ст. 12 - 13 названного Федерального закона было произведено преобразование муниципальных образований путем объединения Сортавальского городского поселения и Валаамского сельского поселения и изменение границ без выражения населением волеизъявления. Противоречат оспоренные положения Закона Республики Карелия не только Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления", но и Бюджетному кодексу, Налоговому кодексу РФ, направленных на создание и обеспечение экономической базы местного самоуправления. Судом не принято во внимание, что Закон N 866-ЗРК принят после 1 марта 2005 г., в период, когда должны были определяться даты выборов выборных органов и должностных лиц органов местного самоуправления. Кроме этого, по мнению Судебной коллегии, судом первой инстанции не устранены имеющиеся в деле противоречия о количестве жителей поселка Валаам, обладающих активным избирательным правом непосредственно, участвовавших в опросе по поводу объединения муниципальных образований.

С доводами Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации нельзя согласиться по следующим основаниям.

Из материалов дела усматривается, что в образованную 1 января 1970 г. административно-территориальную единицу Республики Карелия "город Сортавала республиканского значения", были включены ряд населенных пунктов, в том числе и пос. Валаам. В границах этой территории в 2002 году было образовано "муниципальное образование город Сортавала", представляющее собой совокупность населенных пунктов, жители которых совместно осуществляли местное самоуправление. На территории муниципального образования город Сортавала других муниципальных образований не было.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации, в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, до 1 марта 2005 года устанавливают границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Именно во исполнение данных требований федерального законодательства, законодателем Республики Карелия были приняты как Закон Республики Карелия N 813-ЗРК "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия", так и Закон N 866-ЗРК (о внесении изменений в Закон N 813-ЗРК).

Признавая правильным доводы заявителя о нарушении законодателем Республики Карелия положений ст. ст. 12 - 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах органов местного самоуправления в Российской Федерации" и прав населения пос. Валаам на самоуправление в связи с включением пос. Валаам в Сортавальское городское поселение, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не дала оценки тому обстоятельству, что Закон N 813-ЗРК в части образования Валаамского сельского поселения реализован не был, местное самоуправление в поселке населением не осуществлялось непосредственно или через выборные органы (органы местного самоуправления не избирались) и население пос. Валаам продолжали осуществлять права на самоуправление в рамках муниципального образования город Сортавала.

Суд первой инстанции в решении от 19 сентября 2005 г. указал, что принятие закона N 866-ЗРК после 1 марта 2005 г., не является основанием к признанию его недействующим. Не соглашаясь с данным выводом, коллегия не привела мотива и не обсудила вопрос о праве либо утрате права органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий, предоставленных ему ст. ст. 11 - 13 Федерального закона N 131-ФЗ, устанавливать, изменять границы муниципальных образований, наделять их соответствующим статусом по истечении указанного срока.

Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, без ссылки на нормы права сделан вывод об обоснованности довода заявителя о незаконности оспоренного Закона в связи с вступлением его в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления п. Валаам. Более того, не приняты во внимание нормы материального права, регулирующие данные правоотношения и конкретные обстоятельства дела.

В соответствии с пунктом 19 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (действ. с изменениями, внесенными Федеральным законом N 93-ФЗ от 21.07.2005) избирательная кампания начинается со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении выборов.

Согласно абзацам 1, 2 пункта 2 части 1 статьи 85 Федерального закона N 131-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ) органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают проведение выборов в представительные органы, а также глав вновь образованных муниципальных образований до 1 ноября 2005 г. При этом в соответствии с абзацем 5 пункта 2 части 1 статьи 85 названного Закона выборы в органы местного самоуправления назначаются в сроки, установленные законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах.

Закон Республики Карелия N 866-ЗРК, вступил в силу 1 мая 2005 года. Выборы депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Республике Карелия были назначены постановлением Законодательного Собрания РК от 14 июля 2005 г. N 1854-III ЗС "О назначении выборов депутатов представительных органов первого созыва и глав вновь образованных муниципальных образований Республики Карелия" и прошли 2 октября 2005 года.

Не соответствует обстоятельствам дела вывод Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации об имеющихся в деле противоречиях, не устраненных судом первой инстанции, а именно, о количестве жителей поселка Валаам, обладающих активным избирательным правом непосредственно участвующих в опросе по поводу включения пос. Валаам в образуемое Сортавальское городское поселение, а также, проведенного в этой же связи, правомочности общего собрания жителей поселка от 13 февраля 2005 г.

Судом первой инстанции в решении от 19 сентября 2005 г. сделан вывод о том, что поскольку границы муниципальных образований Валаамское сельское поселение и Сортавальское городское поселение оспоренным Законом не изменялись, а устанавливались и названные муниципальные образования не преобразовывались, законодатель Республики Карелия не должен был учитывать положения ст. ст. 12 - 13 ФЗ, и следовательно выяснять волеизъявление населения.

В указанном решении суда первой инстанции не имеется выводов о правомочности общего собрания от 13 февраля 2005 г. жителей пос. Валаам и количестве жителей непосредственно участвующих в опросе.

Не соответствуют обстоятельствам дела и вывод Судебной коллегии о том, что имеющиеся в деле опросные листы выражают мнение жителей пос. Валаам о внесении поправки к Закону Республики Карелия "О муниципальных районах в Республике Карелия", тогда как заявитель просил признать недействующим Закон Республики Карелия "О внесении изменения в Закон Республики Карелия "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия".

Из 11 опросных листов, имеющихся в материалах дела, усматривается, что 163 человека (9 листов) опрошены в связи с принятием оспоренного Закона (о включении пос. Валаам в состав Сортавальского городского поселения) и только 16 человек опрошены в связи с принятием поправки к Закону РК "О муниципальных районах в Республике Карелия".

При этом всеми опрошенными (179 человек) жителями пос. Валаам, высказано мнение о включении поселка в состав Сортавальского городского поселения.

Далее, отменяя решение Верховного Суда Республика Карелия от 19 сентября 2005 г. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ признала выводы суда первой инстанции об экономической целесообразности существования муниципального образования Валаамское сельское поселение противоречащими Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления", Бюджетному кодексу и Налоговому кодексу, однако при этом не было указано каким конкретным нормам названного федерального законодательства противоречат выводы суда.

В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (часть 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с приведенными положениями Конституции Российской Федерации, наряду с общими правовыми, территориальными, организационными принципами, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации" установлены и экономические принципы организации местного самоуправления.

Согласно части ч. 2 ст. 1 ФЗ N 131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Анализ приведенных норм дает основание к выводу, что для осуществления самоуправления, в соответствии с требованиями федерального законодательства, в частности, самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения - непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, необходимы экономические предпосылки.

Оценив доказательства, исследованные в судебном заседании, суд первой инстанции в решении от 19 сентября 2005 г. сделал вывод об отсутствии в пос. Валаам муниципального имущества, производства, транспортной и иных инфраструктур, что необходимо для решения вопросов местного значения.

Поскольку допущенные Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации нарушения свидетельствуют о существенном нарушении норм материального и процессуального права, определение коллегии от 25 января 2006 года подлежит отмене.

В этой связи подлежит отмене и решение суда первой инстанции от 14 марта 2006 г.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 387, п. 2 ч 1 ст. 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Президиум Верховного Суда Российской Федерации

 

постановил:

 

отменить определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 января 2006 г. и решение Верховного Суда Республики Карелия от 14 марта 2006 г. Дело направить на новое кассационное рассмотрение.

 

Председательствующий

В.И.РАДЧЕНКО