ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 ноября 2006 года
Дело N 58-Г06-44
Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Емышевой
В.А.,
судей Калининой Л.А.,
Хаменкова В.Б.
рассмотрела в
открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Хабаровского края
об отмене решения Хабаровского краевого суда от 29 августа 2006 года, которым
признаны противоречащими и не действующими с момента вступления решения в
законную силу Контрольные показатели по организации общественных работ в
отраслях экономики городских округов и муниципальных районов Хабаровского края
на 2006 - 2007 годы, утвержденные постановлением Губернатора Хабаровского края
от 9 марта 2006 года N 48.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда
Российской Федерации Калининой Л.А., заключение
прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кротова В.А.,
полагавшего решение отменить, вынести новое решение, Судебная коллегия
установила:
постановлением Губернатора Хабаровского
края от 9 марта 2006 N 48 утверждены Контрольные показатели по организации
общественных работ в отраслях экономики городских округов и муниципальных
районов Хабаровского края на 2006 и 2007 годы.
Прокурор Хабаровского края обратился в
Хабаровский краевой суд с заявлением о признании недействующим данного
правового акта. В обоснование заявления указал, что
предусмотренное этим актом финансирование организации общественных работ за
счет средств предприятий, федерального и местного бюджетов, противоречит
требованиям пункта 2 статьи 7, пункта 2 статьи 15, пункта 1 статьи 22, пункта 5
статьи 24 Федерального закона "О занятости населения в Российской
Федерации", статей 9, 28, 29, 30, 31, 65 Бюджетного кодекса Российской
Федерации, пунктов "ж", "з" части 1 статьи 1
Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, по смыслу которых мероприятия по содействию занятости
населения и социальной поддержке безработных граждан отнесены к полномочиям
федеральных органов государственной власти в области содействия занятости
населения, являются расходными обязательствами Российской Федерации. По мнению
прокурора, также недопустимо и установление финансирования организации
общественных работ за счет средств предприятий, в
которых проводятся эти работы, поскольку Федеральным законом "О занятости
населения в Российской Федерации" такой обязанности не предусмотрено.
Хабаровским краевым судом постановлено
вышеприведенное решение.
В кассационной жалобе Правительство
Хабаровского края просит решение отменить как постановленное с нарушением норм
процессуального и материального права, вынести новое решение.
Суть доводов
сводится к тому, что правовой акт принят в пределах компетенции Губернатора
Хабаровского края, направлен на обеспечение координации деятельности органов
исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами
исполнительной власти и их территориальными органами, местного самоуправления и
общественными объединениями, основной задачей оспариваемого постановления
является установление численности участников общественных работ по отраслям
экономики в размере муниципальных образований; контрольные показатели не являются обязательными для исполнения.
Изучив и обсудив доводы кассационной
жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия находит решение подлежащим
удовлетворению по следующим основаниям.
Так, признавая
недействующими Контрольные показатели по организации общественных работ в
отраслях экономики городских округов и муниципальных районов Хабаровского края
на 2006 и 2007 годы суд исходил из того, что правовой акт Губернатора
Хабаровского края, в части утвержденных Контрольных показателей,
предусматривает финансирование организации общественных работ за счет средств
предприятий, федерального и местных бюджетов, что не согласуется с нормами
пункта 2 статьи 7, пункта 2 статьи
15, пункта 1 статьи 22, пунктов 1, 5 статьи 24 Федерального закона "О
занятости населения в Российской Федерации", в силу которых мероприятия по
содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан,
предусмотренные настоящим Законом, являются расходными обязательствами
Российской Федерации; полномочиями по формированию средств на финансирование
мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке
безработных граждан и контроль за целевым
использованием указанных средств осуществляют федеральные органы
государственной власти в области содействия занятости населения, не являющиеся
структурными подразделениями соответствующих органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; за счет
средств организаций, в которых проводятся эти работы, производится
финансирование общественных работ, а не организация общественных работ.
Суд высказал также
суждение и о том, что установленное Губернатором Хабаровского края, правовое
регулирование в части Контрольных показателей, не согласуется также с нормами
статей 9, 28, 29, 30, 31, 65 бюджетного законодательства, по смыслу которых,
бюджеты разных уровней самостоятельны, установление и исполнение расходных
обязательств муниципальных образований отнесено к бюджетным полномочиям органов
местного самоуправления; установление
расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств
бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации
недопустимо.
Не отрицая в целом выводов суда первой
инстанции о том, что финансирование общественных работ производится за счет
средств организаций, в которых проводятся эти работы; органы службы занятости
организуют в целях обеспечения временной занятости населения проведение
оплачиваемых общественных работ; мероприятия по содействию занятости населения
и социальной поддержке безработных граждан, предусмотренные Федеральным законом
"О занятости населения в Российской Федерации", являются расходными
обязательствами Российской Федерации. Судебная коллегия в то же время полагает,
что Федеральным законом "О занятости населения в Российской
Федерации" определены лишь общие положения как организации общественных
работ Федеральной службой по труду и занятости, так и правовое положение
органов, осуществляющих полномочия в этой сфере.
Между тем порядок организации
общественных работ также регламентируется Положением об организации
общественных работ, утвержденным Постановлением Правительства Российской
Федерации от 14 июля 1997 года N 875 (в редакции от 1 февраля 2005 года).
В соответствии с
пунктом 8 этого Постановления органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органы местного самоуправления по предложению и при участии органов
службы занятости ежегодно принимают решения об организации общественных работ и
определяют объемы и виды общественных работ, исходя из необходимости социальной
инфраструктуры конкретной территории с учетом количества и состава незанятого
населения, проводят работу по информированию незанятого населения о порядке организации общественных работ и
условиях участия в этих работах.
А в силу пункта 4
Положения о Федеральной службе по труду и занятости, данный федеральный орган
исполнительной власти осуществляет свою деятельность непосредственно и через
свои территориальные органы и государственные учреждения службы занятости
(центры занятости населения) во взаимодействии с другими федеральными органами
исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и
иными организациями.
Сравнивая постановления Губернатора с
вышепоименованными федеральными нормами, в том числе, и на которые ссылается
суд в своем решении, Судебная коллегия приходит к выводу о том, что
оспариваемые прокурором Контрольные показатели, сами по себе сферу контрольных
полномочий Федеральной службы по труду и занятости по вопросу организации
общественных работ не затрагивают; разработаны и утверждены в целях развития
общественных работ в отраслях экономики городских округов и муниципальных
районов Хабаровского края. Определяя контрольные показатели общественных работ
(исходя из необходимости развития социальной инфраструктуры городских округов и
муниципальных районов с учетом количества и состава незанятого населения
(участников общественных работ) и объема финансирования общественных работ),
Контрольные показатели несут информационную нагрузку о незанятом населении.
Каких-либо обязательных предписаний по финансированию организации общественных
работ, в том числе и заинтересованным работодателям, постановлением не
определяется; норм, направленных на установление бюджетных полномочий органов местного
самоуправления, в постановлении также не имеется. Указание объемов
финансирования общественных работ в качестве контрольного показателя не
свидетельствует и о нарушении принципов единства бюджетной системы Российской
Федерации, самостоятельности бюджетов, по своему характеру постановление актом
бюджетного законодательства не является, бюджетных правоотношений не
регулирует.
При таких
обстоятельствах выводы суда о противоречии федеральному законодательству и
признании недействующими Контрольных показателей по организации общественных
работ в отраслях экономики городских округов и муниципальных районов
Хабаровского края на 2006 - 2007 годы, утвержденных постановлением Губернатора
Хабаровского края от 9 марта 2006 года N 48, Судебная коллегия находит ошибочными,
основанными на неправильном применении норм материального права, регулирующих
спорное правоотношение, а поэтому подлежащим
отмене с вынесением нового решения.
Согласно статье 362
ГПК РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в кассационном порядке
являются неправильное применение обстоятельств, имеющих значение для дела;
недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих
значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в
решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм
материального права или норм процессуального права.
С учетом изложенного, руководствуясь
статьями 361, 362, 363 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Хабаровского краевого суда от 29
августа 2006 года отменить.
Вынести новое решение.
В удовлетворении заявления прокурора
Хабаровского края о признании противоречащими
федеральному законодательству и недействующими Контрольных показателей по
организации общественных работ в отраслях экономики городских округов и
муниципальных районов Хабаровского края на 2006 и 2007 годы, утвержденных
постановлением Губернатора Хабаровского края от 9 марта 2006 года N 48,
отказать.
Признать не противоречащими федеральному
законодательству Контрольные показатели по организации общественных работ в
отраслях экономики городских округов и муниципальных районов Хабаровского края
на 2006 и 2007 годы, утвержденные постановлением Губернатора Хабаровского края
от 9 марта 2006 года N 48.