ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 20 сентября 2006 года

 

Дело N 11-Г06-19

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

 

    председательствующего                          Пирожкова В.Н.,

    судей                                          Соловьева В.Н.,

                                                    Калининой Л.А.

 

рассмотрела в судебном заседании от 20 сентября 2006 г. дело по заявлению прокурора Республики Татарстан в государственных и общественных интересах о признании противоречащим федеральному законодательству Закона Республики Татарстан от 30 декабря 2005 года N 140-ЗРТ "О наделении муниципальных образований государственными материальными ресурсами и субсидиями для решения вопросов местного значения" по кассационному представлению прокурора Республики Татарстан на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 7 июля 2006 г., которым заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В.Н., объяснения представителя Государственного Совета Республики Татарстан К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда обоснованным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

Государственным Советом Республики Татарстан 23 декабря 2005 года был принят и 30 декабря 2005 года подписан Президентом Республики Татарстан Закон Республики Татарстан N 140-ЗРТ "О наделении муниципальных образований государственными материальными ресурсами и субсидиями для решения вопросов местного значения", который вступил в силу 1 января 2006 года.

Прокурор Республики Татарстан обратился в Верховный Суд Республики Татарстан с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закона Республики Татарстан от 30 декабря 2005 года N 140-ЗРТ "О наделении муниципальных образований государственными материальными ресурсами и субсидиями для решения вопросов местного значения".

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что данным Законом Республики определен иной, отличный от установленного федеральным законодательством, порядок передачи имущества субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность.

Закон Республики Татарстан, устанавливая в статье 2 состав государственного имущества, подлежащего передаче муниципальным образованиям, с одной стороны сужает перечень такого имущества, чем ущемляет права муниципальных образований на реализацию своих полномочий, закрепленных как в федеральном, так и в республиканском законодательстве, с другой стороны, содержит ряд объектов, которые в соответствии с федеральным законодательством не могут быть переданы муниципальным образованиям.

Статья 1 Закона Республики Татарстан определяет, что данный Закон устанавливает условия наделения государственными материальными ресурсами и предоставления субсидий муниципальным образованиям. В соответствии со статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 44 Бюджетного кодекса Республики Татарстан межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций из региональных фондов компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации орган, исполняющий бюджет субъекта Российской Федерации, вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов соответствующим местным бюджетам.

Условия наделения материальными ресурсами и предоставления субсидий муниципальным образованиям уже определены Бюджетным кодексом Российской Федерации и Бюджетным кодексом Республики Татарстан.

Дополнительные условия могут быть установлены либо Бюджетным кодексом Республики Татарстан, либо законом Республики об утверждении бюджета на очередной финансовый год.

В силу пункта 3 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации дополнительные условия могут быть введены для тех муниципальных образований, для которых в двух из трех последних отчетных лет суммарная доля дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в общем объеме собственных доходов превышала 50 процентов.

Аналогичные положения содержит Бюджетный кодекс Республики Татарстан (статьи 43, 44 Кодекса).

Закон Республики Татарстан вводит влекущие за собой определенные последствия для муниципальных образований новые понятия - "индикатор оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления" и "нормативы функциональной нагрузки" и ставит в прямую зависимость предоставление субсидий муниципальным образованиям от состояния этих параметров в каждом муниципальном образовании.

Введение не предусмотренных федеральным законодательством параметров оценки деятельности муниципальных образований ущемляет права муниципальных образований Республики.

Пункт 4 статьи 4 Закона Республики Татарстан обязывает органы местного самоуправления дотационных муниципальных образований при определении своей структуры учитывать нормативы функциональной нагрузки, которую определяет Кабинет Министров Республики Татарстан. В то время как в соответствии со статьей 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления муниципальные образования определяют самостоятельно.

В судебном заседании представитель Государственного Совета Республики Татарстан К. возражал против удовлетворения заявления прокурора, утверждая, что оснований для признания оспариваемого Закона Республики Татарстан недействительным в целом не имеется, он соответствует требованиям как Бюджетного кодекса, так и Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 7 июля 2006 г. постановлено заявление прокурора Республики Татарстан удовлетворить частично. Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 статьи 2, пункт 4 статьи 4 Закона Республики Татарстан от 30 декабря 2005 года N 140-ЗРТ "О наделении муниципальных образований государственными материальными ресурсами и субсидиями для решения вопросов местного значения". В остальной части заявления отказать.

В кассационном представлении прокурор просит состоявшееся решение суда отменить, признать вышеуказанный Закон Республики Татарстан противоречащим федеральному законодательству в целом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение Верховного Суда Республики Татарстан подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

В соответствии с п. "н" ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Согласно ст. 1 Закона Республики Татарстан от 30 декабря 2005 г. N 140-ЗРТ настоящий Закон в целях обеспечения гарантий прав, свобод и законных интересов населения Республики Татарстан при решении вопросов местного значения в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации и Бюджетным кодексом Республики Татарстан устанавливает условия наделения государственными материальными ресурсами и предоставления субсидий муниципальным образованиям из фонда муниципального развития, регионального фонда софинансирования социальных расходов и иной финансовой помощи из бюджета Республики Татарстан, основанные на соблюдении устанавливаемого разграничения полномочий в областях деятельности, включающих вопросы местного значения, а также на соблюдении требований к бюджетным услугам и услугам, регулируемым муниципальными правовыми актами (далее - Услуги), обеспечении установленных значений индикаторов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и иных требований.

Статьей 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступившей в силу в соответствии с абзацем первым части 3 статьи 83 данного Федерального закона со дня официального опубликования Закона, то есть с 8 октября 2003 года, определено имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований для осуществления принадлежащих им функций и решения вопросов местного значения.

Пунктом 2 статьи 2 оспариваемого Закона Республики Татарстан установлен перечень имущества из числа организаций и объектов, находящихся в государственной собственности Республики Татарстан, подлежащего передаче в муниципальную собственность.

Признавая недействующим вышеназванный пункт Закона Республики Татарстан, суд правильно исходил из того, что положения данной нормы противоречат федеральному законодательству, предусматривающему значительно больший перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, и которое, соответственно, подлежит передаче вновь образованным муниципальным образованиям с 1 января 2006 года.

Действительно, положения пункта 2 статьи 2 Закона Республики Татарстан, в отличие от федерального законодательства, не разграничивают имущество, подлежащее передаче муниципальным образованиям, в зависимости от вида муниципального образования, то есть поселения, муниципального района или городского поселения, что также противоречит федеральному законодательству.

Следовательно, вывод суда в этой части является обоснованным.

Суд также правильно указал на отсутствие оснований для признания противоречащим федеральному законодательству пункта 1 статьи 2 Закона Республики Татарстан, в соответствии с которым решения о передаче государственного имущества Республики Татарстан в муниципальную собственность принимаются Кабинетом Министров Республики Татарстан или по его поручению органом исполнительной власти Республики Татарстан по имущественным отношениям. Органы местного самоуправления вносят в Кабинет Министров Республики Татарстан свои предложения о передаче государственного имущества Республики Татарстан в муниципальную собственность.

Порядок передачи государственного имущества в муниципальную собственность определен в статье 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с абзацами 15, 17 и 20 пункта 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ предложения о передаче имущества направляются органами местного самоуправления уполномоченным исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим полномочия собственника имущества, в случае передачи имущества из собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность и из муниципальной собственности в собственность субъектов Российской Федерации.

Решения о передаче имущества из собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность и из муниципальной собственности в собственность субъектов Российской Федерации принимаются уполномоченными исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества.

Таким образом, порядок передачи государственного имущества Республики Татарстан в муниципальную собственность в пункте 1 статьи 2 оспариваемого Закона Республики Татарстан установлен в полном соответствии с федеральным законодательством.

В статьях 3, 4, 5 и 6 Закона Республики Татарстан установлены принципы определения условий предоставления муниципальным образованиям субсидий из бюджета Республики Татарстан, условия предоставления субсидий из бюджета Республики Татарстан, мониторинг выполнения условий предоставления субсидий местным бюджетам из бюджета Республики Татарстан и порядок проведения согласительных процедур при реализации положений настоящего Закона.

Пункт 4 статьи 4 Закона Республики Татарстан обязывает органы местного самоуправления дотационных муниципальных образований при определении своей структуры учитывать нормативы функциональной нагрузки, которую определяет Кабинет Министров Республики Татарстан.

Суд пришел к правильному выводу о том, что положения пункта 4 статьи 4 Закона Республики Татарстан, возлагающие на органы местного самоуправления обязанность при определении своей структуры учитывать нормативы функциональной нагрузки, устанавливаемой Кабинетом Министров Республики Татарстан, противоречат пунктам 1 - 3 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а потому подлежат признанию недействующими.

Следует согласиться и с выводом суда об отсутствии оснований для удовлетворения заявления прокурора и признания противоречащими федеральному законодательству остальных положений статей 3 - 6 Закона Республики Татарстан.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидия - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации исключительно к ведению субъектов Российской Федерации относится установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации:

1. Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций из региональных фондов компенсаций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

2. Бюджетные кредиты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам предоставляются при условии отсутствия просроченной задолженности соответствующих органов местного самоуправления перед бюджетом субъекта Российской Федерации.

Использование бюджетных кредитов, полученных местными бюджетами из бюджетов субъектов Российской Федерации, для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам не допускается.

3. Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации финансовой помощи и бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований, для которых в двух из трех последних отчетных лет суммарная доля дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в общем объеме собственных доходов превышала 50 процентов.

4. Нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам.

5. При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации орган, исполняющий бюджет субъекта Российской Федерации, вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций) соответствующим местным бюджетам.

Из указанных положений вышеназванного Кодекса действительно следует, что межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 4 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам, что и было определено в оспариваемых положениях Закона Республики Татарстан.

В статье 3 Закона Республики Татарстан установлены принципы определения условий предоставления муниципальным образованиям субсидий из бюджета Республики Татарстан. Пунктом 1 статьи 4 Закона установлено, что условием предоставления субсидий из бюджета Республики Татарстан является выполнение требований к Услугам (стандартов Услуг), определяемым Кабинетом Министров Республики Татарстан согласованно с муниципальными образованиями. В пункте 2 статьи 4 установлены требования (стандарты) оказания Услуги.

Согласно пункту 3 статьи 4 Закона Республики Татарстан индикаторы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по качеству выполнения требований устанавливаются Кабинетом Министров Республики Татарстан после согласования с муниципальными образованиями дифференцированно для каждого муниципального образования.

В статье 5 Закона определено, что мониторинг выполнения условий предоставления субсидий местным бюджетам из бюджета Республики Татарстан и установление форм и периодичности отчетности осуществляются исполнительными органами государственной власти Республики Татарстан, уполномоченными Кабинетом Министров Республики Татарстан. Регламент осуществления мониторинга определяется Кабинетом Министров Республики Татарстан с учетом мнений муниципальных образований.

Установление общих принципов организации местного самоуправления Конституцией Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что позволяет субъекту Российской Федерации в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной сфере, включая осуществление бюджетного регулирования.

В пункте 4 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации прямо предоставлено право субъекту Российской Федерации конкретизировать бюджетное законодательство и ввести дополнительные условия предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований. При этом уровень и вид нормативного правового акта в пункте 4 статьи 136 не определен, что позволяет субъекту Российской Федерации ввести дополнительные условия и путем принятия отдельного закона.

В оспариваемых положениях Закона Республики Татарстан, кроме того, предусмотрено право муниципальных образований проконтролировать методику предоставления субсидий и согласовать порядок проведения контроля за эффективностью использования предоставленных субсидий.

Статьей 6 Закона Республики Татарстан предусмотрен порядок проведения согласительных процедур с участием органов местного самоуправления в случае возникновения споров и разногласий, связанных с реализацией настоящего Закона.

Доводы прокурора о том, что условия предоставления субсидий муниципальным образованиям уже определены Бюджетным кодексом Российской Федерации и Бюджетным кодексом Республики Татарстан и дополнительные условия могут быть установлены либо Бюджетным кодексом Республики Татарстан, либо законом Республики об утверждении бюджета на очередной финансовый год, являются необоснованными. Как было указано выше, уровень и вид нормативного правового акта в пункте 4 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации не определен.

В соответствии со статьей 1 оспариваемого Закона Республики Татарстан настоящий Закон устанавливает условия предоставления субсидий муниципальным образованиям из фонда муниципального развития, регионального фонда софинансирования социальных расходов и иной финансовой помощи из бюджета Республики Татарстан.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения в составе бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития субъекта Российской Федерации.

Отбор инвестиционных программ (проектов) для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями (группами муниципальных образований) осуществляются в порядке, установленном законами субъекта Российской Федерации.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов в составе бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован региональный фонд софинансирования социальных расходов.

Целевое назначение, условия и порядок предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, и в указанных положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что отбор инвестиционных программ и их распределение между муниципальными образованиями из фонда муниципального развития субъекта Российской Федерации, целевое назначение, условия и порядок предоставления и расходования субсидий из регионального фонда софинансирования социальных расходов устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Суд правильно не согласился с доводом прокурора о том, что Закон Республики Татарстан вводит новое понятие - "индикатор оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления" и ставит, тем самым, в прямую зависимость предоставление субсидий муниципальным образованиям, чем ущемляет права муниципальных образований Республики.

Субъект Российской Федерации при предоставлении субсидий из своего бюджета вправе контролировать их использование по целевому назначению и эффективность использования переданных денежных средств, что не противоречит положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Поскольку выводы суда основаны на правильной правовой оценке установленных обстоятельств, то вынесенное по делу решение следует признать законным и обоснованным.

Доводы кассационного представления по существу не опровергают сделанных судом выводов, так как сводятся лишь к несогласию с правовой оценкой установленных обстоятельств.

Руководствуясь ст. ст. 361, 362 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 7 июля 2006 г. оставить без изменения, кассационное представление - без удовлетворения.