ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 26 октября 2005 г. N 47-Г05-19

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н.

судей Харланова А.В.

Меркулова В.П.

рассмотрела в судебном заседании 26 октября 2005 г. гражданское дело по кассационному представлению и.о. прокурора Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 20 июля 2005 г., которым ему отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Указа главы администрации Оренбургской области от 27 ноября 2003 г. N 37-к "О дополнительных мерах социальной поддержки детей погибших участников боевых действий".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителя администрации Оренбургской области Л., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Селяниной Н.А., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

исполняющий обязанности прокурора Оренбургской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению пунктов 1, 2, 3.1 Указа главы администрации Оренбургской области N 37-ук от 27.11.2003 года с последующими изменениями "О дополнительных мерах социальной поддержки детей погибших участников боевых действий", пунктов 1.6, 1.7., абзацев 3, 4, 5, 6 пункта 2.2., пунктов 2.4, 2.6, 2.7, 3, 4 Положения об именном накопительном вкладе "Губернаторский" (приложение к Указу) в части порядка взаимодействия администрации области и ее структурных подразделений с Оренбургским ипотечным коммерческим банком "Русь" (далее ОИКБ "Русь") по открытию и ведению вклада "Губернаторский" детям погибших участников боевых действий и выполнению услуг ОИК банком "Русь" по работе со средствами областного бюджета, в части работы наблюдательного совета с ОИКБ "Русь" и обеспечения инвестирования, капитализации, обеспечения возвратности вклада в соответствии с Указом N 14-ук от 02.04.2003 г. без заключения договора между сторонами о порядке взаимодействия администрации области и ее структурных подразделений с Оренбургским ипотечным коммерческим банком "Русь" и без проведения конкурса на поручение администрацией области ОИК банку "Русь" проведения отдельных действий со средствами областного бюджета как противоречащих нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 971 Гражданского кодекса РФ и Федерального закона "О банках и банковской деятельности".

В обоснование своих доводов прокурор указал, что 27 ноября 2003 года главой администрации области издан Указ N 37-ук "О дополнительных мерах социальной поддержки детей погибших участников боевых действий" с дальнейшими изменениями, принятыми Указом главы администрации области от 10.03.2005 г. N 29-ук "О внесении изменений в указы главы администрации области".

На основании пункта 1 данного Указа детям погибших участников боевых действий в ОИКБ "Русь" открывается именной накопительный вклад "Губернаторский" с первоначальным взносом в размере 1000 рублей.

Пунктом 2 Указа утверждено приложение - Положение об именном накопительном вкладе "Губернаторский", которым предусмотрен порядок взаимодействия финансового управления администрации области и ГУСЗН области с Оренбургским ипотечным коммерческим банком "Русь" по открытию и ведению вклада.

Пунктом 1.6 Положения определено, что ОИКБ "Русь" является уполномоченным банком для выполнения работ и услуг, предусмотренных настоящим Положением и договором, заключенным с финансовым управлением и ГУСЗН области и принял на себя обязательства по открытию и ведению вклада, учету и отчетности по вкладу, выплате средств и процентов по достижении владельцем вклада 18 лет и другие.

Указом главы администрации области N 29-ук от 10.03.2005 пункт 3.1 оспариваемого Указа N 37-ук изложен в новой редакции, в соответствии с которой открытие вкладов на детей погибших участников боевых действий производится за счет средств областного бюджета, предусмотренных по разделу "Социальная политика".

То есть администрация области Указом N 37-ук и Положением об именном накопительном вкладе "Губернаторский", утвержденным данным Указом, уполномочила ОИКБ "Русь" на совершение от ее имени и за счет бюджетных средств, полученных от финансового управления администрации области через ГУСЗН области, указанных действий по открытию, ведению и выдаче вклада, что соответствует условиям договора поручения, предусмотренным ст. 971 ГК РФ.

Прокурор считает, что пункты 1, 2, 3.1 Указа главы администрации области N 37-ук от 27.11.2003 года, а также оспариваемые нормы Положения об именном накопительном вкладе "Губернаторский" (приложение к Указу), в части открытия вкладов, заключения договора о порядке взаимодействия администрации области с ОИКБ "Русь" по поручению проведения отдельных действий со средствами областного бюджета без проведения конкурса, противоречат нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 971 Гражданского кодекса РФ и Федерального закона "О банках и банковской деятельности". При этом прокурор указал, что положения пункта 2 статьи 155 и пункта 2 статьи 156 БК РФ установили, что счета бюджетов обслуживает Банк России. Кредитные организации могут выполнять функции Банка России предусмотренные п. 2 ст. 155 БК РФ, в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций. Статья 9 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" устанавливает, что кредитная организация по специально заключенному на конкурсной основе договору может выполнять отдельные поручения органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществлять операции со средствами бюджетов субъектов Российской Федерации и расчеты с ними, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выделяемых для осуществления региональных программ. Соответствующий договор должен содержать взаимные обязательства сторон и предусматривать их ответственность, условия и формы контроля за использованием бюджетных средств. Однако конкурса по определению банка для открытия именных накопительных вкладов "Губернаторский" не проводилось. Как установлено проверкой, специального договора, которым определялись бы взаимные права и обязанности сторон, по исполнению Указа главы администрации области N 37-ук от 27 ноября 2003 года между финансовым управлением Оренбургской области, Главным управлением социальной защиты населения области и Оренбургским коммерческим банком "Русь" не заключалось. Имеющийся договор между этими сторонами от 23 мая 2003 года по обеспечению условий вклада "Губернаторский" заключен до издания Указа N 37-ук и действует только в рамках исполнения Указа главы администрации N 14-ук от 02.04.2003 г. "О дополнительных мерах социальной поддержки семей с новорожденными детьми в Оренбургской области" (раздел 1 "Предмет договора").

Согласно информации, предоставленной финансовым управлением администрации области, в 2005 году финансирование расходов на открытие именных накопительных вкладов "Губернаторский" поручено обеспечивать Главному управлению социальной защиты населения области за счет средств областного бюджета, предусмотренных по разделу "Социальная политика".

Поскольку конкурса по определению банка для открытия именных накопительных вкладов "Губернаторский" в ОИК банке "Русь" не проводилось, договор между администрацией области и ОИК банком "Русь" не заключался, на осуществление данной региональной программы в настоящее время задействованы средства областного бюджета, прокурор просил признать пункты 1, 2, 3.1 Указа, а также пункты 1.6, 1.7, абзацы 3, 4, 5, 6 пункта 2.2, пункт 2.4, пункты 2.6, 2.7, о порядке взаимодействия администрации области и ее структурных подразделений с ОИКБ "Русь" по открытию, ведению вклада "Губернаторский" детям погибших участников боевых действий и выполнению услуг ОИКБ "Русь" по работе со средствами областного бюджета без проведения конкурса, пункт 3 в части работы наблюдательного совета с ОИКБ "Русь" и пункта 4 в части ссылки порядка взаимодействия администрации области по ведению вклада в ОИКБ "Русь", работе наблюдательного совета с участием ОИКБ "Русь" и выполнению услуг ОИКБ "Русь" по работе с бюджетными средствами в соответствии с Указом N 14-ук от 02.04.2003 г. Положения об именном накопительном вкладе "Губернаторский" (приложение к Указу) без заключения соответствующего договора и без проведения конкурса противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

В судебном заседании прокурор поддержала данное заявление, за исключением указания в нем на несоответствие оспариваемых норм статье 971 ГК РФ, пояснив, что в заявлении ссылка на эту норму ГК РФ сделана в обоснование требования и в подтверждение того, что согласно тексту Указа N 37-ук между сторонами фактически были установлены правоотношения, регулируемые договором поручения. В дополнение обоснования заявления указала на то, что несмотря на то, что перечисленные из бюджета области в ОИКБ "Русь" денежные средства размещаются на лицевых счетах вкладов конкретных детей погибших участников боевых действий, администрация области остается распорядителем и собственником этих вкладов до выдачи денег по вкладу лицу, на чье имя он был открыт. При этом прокурор сослалась на пункт 1.3 Положения об именном накопительном вкладе "Губернаторский". Ввиду того, что администрация области остается распорядителем и собственником денежных средств по вкладам на детей до достижения ими 18 лет, оспариваемым Указом N 37-ук между администрацией области и ОИКБ "Русь" установлены, по мнению прокурора, отношения по обслуживанию бюджетных средств, что недопустимо, как считает прокурор, без проведения конкурса и заключения договора. Договор между сторонами фактически не заключен, хотя п. 1.6 Положения об именном накопительном вкладе предусматривает заключение такого договора. Просила заявление удовлетворить.

Представитель администрации Оренбургской области просил в удовлетворении заявления отказать, утверждая, что оспариваемые нормы не устанавливают отношения между администрацией области и ОИКБ "Русь" по открытию и обслуживанию счетов бюджета, а регулируют порядок открытия и ведения вклада на детей в соответствии с оспариваемым Указом главы администрации области. Поэтому денежные средства на вкладах детей не являются бюджетными, а ссылка в заявлении в подтверждение заявленных требований на статьи 155, 156 Бюджетного кодекса РФ и статью 9 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" является, по его мнению, несостоятельной, так как эти нормы к рассматриваемым по делу отношениям не применимы. По мнению представителя операции с бюджетными средствами не могут осуществляться без открытия банковских счетов, а ОИКБ "Русь" по условиям Указа N 37-ук осуществляет банковские операции со средствами вкладчика, но не со средствами бюджета.

Решением Оренбургского областного суда от 20 июля 2005 г. прокурору в удовлетворении заявления отказано.

В кассационном представлении и.о. прокурора области поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Как видно из материалов дела и установлено судом 27 ноября 2003 года главой администрации Оренбургской области принят Указ N 37-ук "О дополнительных мерах социальной поддержки детей погибших участников боевых действий", который опубликован в газете "Оренбуржье" от 2 декабря 2003 г., N 190. Данным указом также утверждено Положение об именном накопительном вкладе "Губернаторский" (приложение к Указу).

В оспариваемый Указ внесены изменения Указом главы администрации Оренбургской области от 10 марта 2005 г. N 29-ук "О внесении изменений в указы главы администрации области", опубликованном в газете "Оренбуржье" от 17 марта 2005 года.

Оспариваемые нормы Указа и Положения к нему предусматривают открытие за счет средств бюджета области именного накопительного вклада "Губернаторский" детям погибших участников боевых действий в ОИК банке с первоначальным взносом в размере 1000 руб. на каждого ребенка; заключение в этих целях между финансовым управлением администрации области, Главным управлением социальной защиты населения Оренбургской области и ОИКБ "Русь" договора о порядке взаимодействия при исполнении условий, определенных Положением об именном накопительном вкладе "Губернаторский"; обеспечение финансирования расходов на открытие именных накопительных вкладов "Губернаторский" за счет средств областного бюджета; порядок открытия и ведения ОИК банком "Русь" данного вида вкладов, начисления по ним процентов в размере 2/3 ставки рефинансирования Центрального банка РФ, ведения учета и отчетности. Согласно п. 4 Положения инвестирование, капитализация, обеспечение возвратности и условия выплаты средств с вклада проводятся в соответствии с Указом главы администрации области от 02.04.2003 г. N 14-ук "О дополнительных мерах социальной поддержки семей с новорожденными детьми в Оренбургской области". Оспариваемый Указ N 37-ук и Положение к нему предусматривают заключение договора между структурными подразделениями администрации области и ОИК банком "Русь" по открытию и ведению вкладов на детей, но не устанавливают проведение конкурса по выбору коммерческого банка для выполнения работ и услуг, предусмотренных оспариваемым Указом N 37-ук.

Согласно подпункту "ж" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты семьи, детства; социальной защиты отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из наименования оспариваемого Указа главы администрации области и его содержания следует, что он принят в целях социальной поддержки детей погибших участников боевых действий; финансирование производится из средств бюджета области по разделу "Социальная политика".

Согласно п.п. "а" п. 2 ст. 46 Устава (Основного закона) Оренбургской области глава администрации области действует самостоятельно по вопросам, связанным с полномочиями органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и Оренбургской области.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 50 Устава (Основного закона) Оренбургской области глава администрации области в пределах своих полномочий на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава области и законов области издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Оренбургской области. В форме указов принимаются, в том числе, нормативные правовые акты.

Из этого, как обоснованно указал суд, следует, что оспариваемый Указ принят главой администрации Оренбургской области в пределах своих полномочий.

Данное обстоятельство никем не оспаривается.

Несоответствие оспариваемых норм федеральному законодательству прокурор усматривает только в части выбора без проведения конкурса ОИК банка "Русь" и без заключения договора в качестве уполномоченного банка для выполнения работ и услуг, предусмотренных Указом N 37-ук и утвержденного им Положения. При этом ссылается на несоответствие оспариваемых норм пункту 2 статьи 155, пункту 2 статьи 156 Бюджетного кодекса и статье 9 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" в редакции от 03.02.1996 г. N 17-ФЗ с последующими изменениями.

Согласно п. 2 ст. 155 БК РФ Банк России обслуживает счета бюджетов. В соответствии с п. 2 ст. 156 БК РФ кредитные организации выполняют функции Банка России, предусмотренные пунктом 2 статьи 156 настоящего Кодекса, в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.

Абзац 4 ст. 9 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" предусматривает положение, по которому кредитная организация по специально заключенному на конкурсной основе договору может выполнять отдельные поручения Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществлять операции со средствами федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и расчеты с ними, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выделяемых для осуществления федеральных и региональных программ. Соответствующий договор должен содержать взаимные обязательства сторон и предусматривать их ответственность, условия и формы контроля за использованием бюджетных средств.

Оспариваемый Указ N 37-ук главы администрации области и утвержденное им Положение, как правильно указал суд, не предусматривают открытие и обслуживание счетов бюджета Оренбургской области в ОИКБ "Русь", а также не предусматривают возможность выполнения ОИК банком "Русь" поручений администрации области по осуществлению операций со средствами областного бюджета. Наоборот, в соответствии с п. 3.1 данного Указа N 37-ук денежные средства со счета бюджета (раздел Социальная политика) перечисляются в ОИКБ "Русь" для открытия накопительных вкладов на имя детей погибших участников боевых действий, то есть эти денежные средства составляют расходную часть бюджета, в связи с чем после зачисления данных денежных средств на вклады детей, они уже не являются средствами бюджета. Тем более, в ОИКБ "Русь" не открываются счета бюджета. Согласно Указу N 37-ук администрация области за счет бюджетных средств области вносит вклады на детей в качестве социальной поддержки. При этом администрация области не вправе распоряжаться зачисленными на вклады детей денежными средствами, за ней остаются только контрольные функции по ведению вклада с учетом специфики произведенного вклада с целью защиты интересов несовершеннолетних детей. ОИКБ "Русь" также не осуществляет с этими денежными средствами операции как с бюджетными средствами области. Прокурором не оспаривается законность направления бюджетных средств для открытия вкладов на детей. Поскольку оспариваемый Указ и Положения к нему не предусматривают открытие и обслуживание в ОИКБ "Русь" счетов бюджета, находящиеся на вкладах детей денежные средства, поступившие из областного бюджета, не являются средствами бюджета, а ОИКБ "Русь" обслуживает эти денежные средства как вклады и не осуществляет операции со средствами бюджета области, оспариваемые нормы Указа и Положения к нему, как обоснованно указал суд, не противоречат п. 2 ст. 155 и п. 2 ст. 156 БК РФ, а также ст. 9 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", поскольку оспариваемые нормы нормативного правового акта Оренбургской области и вышеуказанные нормы федеральных законов, на которые ссылается прокурор в обоснование требования, регулируют различные правоотношения. Поэтому довод прокурора о возможности открытия за счет бюджетных средств области вкладов на детей в ОИКБ "Русь" только по специально заключенному на конкурсной основе договору правильно признан необоснованным.

Ссылка прокурора в обоснование требования на то, что администрация области остается распорядителем и собственником денежных средств на вкладе до достижения вкладчиком 18 лет, как правильно указал суд, не меняет природу этих денежных средств, находящихся на вкладе, то есть они не являются средствами бюджета области. Кроме того, суд обоснованно исходил из того, что в оспариваемом Указе и Положении к нему не указано, что администрация области остается собственником этих денежных средств, это не вытекает и из их содержания. Согласно п. 1.5 Положения об именном накопительном вкладе "Губернаторский", а также норм, отсылающих к Указу N 14-ук по порядку выплаты вкладчику денежных средств с вклада, средства на вкладе выплачиваются гражданину, на чье имя открыт вклад (или его опекуну), по достижении 18-летнего возраста.

Предусмотренная пунктом 4 Положения об именном накопительном вкладе "Губернаторский" со ссылкой на Указ N 14-ук обязанность ОИКБ "Русь" возвратить, администрации области денежный вклад с процентами в случае неполучения его лицом, на чье имя открыт вклад, как обоснованно указал суд, является формой контроля по целевому использованию ранее являвшихся бюджетными денежных средств, и предусматривает возвратность в случае отсутствия возможности их целевого использования. Однако, это не свидетельствует о том, что денежные средства на вкладе детей являются средствами бюджета области, так как они администрацией области уже направлены на финансовое обеспечение своих задач и функций и в соответствии со ст. 6 БК РФ составляют расходы бюджета на соответствующий год.

Суд обоснованно пришел к выводу о том, что оспариваемые прокурором нормы не противоречат и другим федеральным законам и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Прокурор указывает, как на самостоятельное основание требования, на то, что в нарушение п. 1.6 Положения об именном накопительном вкладе "Губернаторский", предусматривающего заключение договора между сторонами, такой договор между финансовым управлением области, Главным управлением социальной защиты населения области и ОИКБ "Русь" по выполнению работ и услуг, предусмотренных данным Положением, до настоящего времени не заключен. Однако, как правильно указал суд, порядок исполнения нормативного правового акта не является предметом абстрактного нормоконтроля, предусмотренного главой 24 ГПК РФ.

Доводы прокурора о нарушении оспариваемыми нормами интересов государства и неопределенного круга лиц также правильно признаны необоснованными, поскольку на выполнение социальной программы, предусмотренной Указом главы администрации области N 37-ук "О дополнительных мерах социальной поддержки детей погибших участников боевых действий", привлекаются предусмотренные на эти цели бюджетом области денежные средства.

Вывод суда мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационного представления прокурора по существу сводятся к нарушению судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по указанным выше основаниям.

Ссылка на постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-п несостоятельна, поскольку обстоятельства настоящего дела иные.

Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение Оренбургского областного суда от 20 июля 2005 г. оставить без изменения, а кассационное представление и.о. прокурора Оренбургской области - без удовлетворения.