Определение Верховного Суда РФ от 19.10.2005 N 88-Г05-15

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 19 октября 2005 года

Дело N 88-Г05-15

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

судей Еременко Т.И.,

Харланова А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению Е., В., П., К., П.Ю. о признании недействующими Законов Томской области "О внесения изменения в ст. 8 Закона Томской области "О местном самоуправлении в Томской области" от 28 марта 2005 г. N 50-ОЗ, "О внесении изменения в ст. 11 Закона Томской области "Об административно-территориальном устройстве в Томской области" от 28 марта 2005 г. N 51-ОЗ, "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Томской области" от 28 марта 2005 г. N 52-ОЗ по кассационным жалобам Государственной Думы Томской области, К., В., Е., П. на решение Томского областного суда от 27 мая 2005 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.И. Еременко, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Т.А. Власовой, полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Государственной Думой Томской области 28 марта 2005 года были приняты следующие Законы Томской области: N 50-ОЗ "О внесении изменения в статью 8 Закона Томской области "О местном самоуправлении в Томской области", N 51-ОЗ "О внесении изменения в ст. 11 Закона Томской области "Об административно-территориальном устройстве Томской области", N 52-ОЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Томской области".

В соответствии с названными Законами Томской области были внесены следующие изменения в Законы субъекта.

Законом Томской области N 50-ОЗ до 1 января 2007 г. приостановлено действие пункта 2 статьи 8 Закона Томской области "О самоуправлении в Томской области" в части осуществления границ муниципального образования на основе градостроительной документации с учетом мнения землепользователей, арендаторов, собственников земель, расположенных на территориях, затрагиваемых в результате таких изменений.

Законом Томской области N 51-ОЗ от 28.03.2005 "О внесении изменения в статью 11 Закона Томской области "Об административно-территориальном устройстве Томской области" абзац четвертый указанной нормы, согласно которой порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований устанавливается аналогично порядку, предусмотренному для административно-территориальных единиц, дополнен словами "в части учета мнения населения".

Также согласно Закону Томской области N 52-ОЗ от 28.03.2005 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Томской области" из Градостроительного кодекса Томской области исключены: п. 6.4 части 6 статьи 3, устанавливающий, что важнейшие вопросы градостроительства, затрагивающие интересы всего населения области, отдельных административно-территориальных или муниципальных образований, выносятся на областной или местный референдумы в порядке, определенном действующим законодательством.

Абзац 1 части 5 статьи 6, определяющий, что границы Томской области, ее административно-территориальных и муниципальных образований устанавливаются и изменяются в порядке, определенном Конституцией Российской Федерации, Уставом Томской области, законами Томской области "Об административно-территориальном устройстве Томской области", "О местном самоуправлении в Томской области" и названным Кодексом.

Кроме того, подлежит исключению статья 32, определяющая виды, уровни и состав градостроительной документации.

Статьей 2 указанных Законов установлено, что они вступают в законную силу по истечении 10 дней со дня официального опубликования и распространяются на правоотношения, возникшие в связи с реализацией положения пункта 1 части 1 статьи 85 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Е., В., П., К. и П.Ю. обратились в Томский областной суд с заявлениями, объединенными в одно производство для совместного рассмотрения, о признании недействующими указанных Законов Томской области, в обоснование своих требований указав, что по своему содержанию Законы Томской области не соответствуют конституционным принципам, противоречат ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также ст. ст. 422, 235 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В связи с принятием данных законов нарушено право заявителей на выражение согласия при разработке проектов черты городского поселения "город Томск", ограничено право на осуществление местного самоуправления, созданы условия для принудительного изъятия принадлежащих им земельных участков. Кроме того, в связи с приданием обратной силы законам заявители лишены права на судебную защиту нарушенных прав Законом Томской области "Об утверждении границ муниципального образования "город Томск" от 12.11.2004 N 237-ОЗ и другими законами.

Решением Томского областного суда от 27 мая 2005 г. заявленные требования удовлетворены в части признания недействующей со дня вступления решения суда в законную силу ст. 2 Закона Томской области N 50-ОЗ "О внесении изменения в статью 8 Закона Томской области "О местном самоуправлении в Томской области" от 28 марта 2005 года в части распространения положения статьи 1 о приостановлении до 1 января 2007 года действия пункта 2 статьи 8 об изменения границ муниципального образования с учетом мнения землепользователей, арендаторов, собственников земель, расположенных на территориях, затрагиваемых в результате изменения границ, на правоотношения, возникшие в связи с реализацией положения пункта 1 части 1 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Государственная Дума Томской области просит отменить решение Томского областного суда от 27 мая 2005 г. в части признания недействующей со дня вступления решения суда в законную силу ст. 2 Закона Томской области N 50-ОЗ "О внесении изменения в статью 8 Закона Томской области "О местном самоуправлении в Томской области" от 28 марта 2005 года в части распространения положения статьи 1 о приостановлении до 1 января 2007 года действия пункта 2 статьи 8 об изменении границ муниципального образования с учетом мнения землепользователей, арендаторов, собственников земель, расположенных на территориях, затрагиваемых в результате изменения границ, на правоотношения, возникшие в связи с реализацией положения пункта 1 части 1 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В кассационной жалобе К., В., Е., П. просят указанное решение суда отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований и принять по делу новое решение, которым признать недействующими Законы Томской области "О внесения изменения в ст. 8 Закона Томской области "О местном самоуправлении в Томской области" от 28 марта 2005 г. N 50-ОЗ, "О внесении изменения в ст. 11 Закона Томской области "Об административно-территориальном устройстве в Томской области" от 28 марта 2005 г." N 51-ОЗ, "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Томской области" от 28 марта 2005 г. N 52-ОЗ.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене обжалуемого решения суда.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, землепользование и градостроительство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями Федерального закона N 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, порядок установления или изменения границ муниципальных образований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что положения оспариваемого Закона не противоречат действующему федеральному законодательству и не нарушают прав и законных интересов землепользователей, арендаторов, собственников земель, расположенных на территориях, затрагиваемых в результате таких изменений, поскольку, несмотря на приостановление действия указанной нормы, основополагающий принцип учета мнения населения, проживающего на этих территориях, при решении вопроса изменения границ муниципального образования, закрепленный в Федеральном Законе N 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", остается действующим.

Также Законом Томской области от 28.03.2005 "О внесении изменения в статью 11 Закона Томской области "Об административно-территориальном устройстве Томской области" абзац четвертый указанной нормы, согласно которому порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение границ, наименований устанавливается аналогично порядку, предусмотренному для административно-территориальных единиц, дополнен словами "в части учета мнения населения".

Суд пришел к выводу, что это дополнение согласуется с требованиями ст. ст. 12 и 13 Федерального закона N 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющих условия, при которых требуется согласие населения, и не нарушает прав заявителей.

Суд правильно указал на то, что при отсутствии в законе субъекта Российской Федерации положений, закрепляющих права и законные интересы населения, а также граждан (землепользователей, арендаторов земельных участков и др.), имеющих права на территории субъекта, подлежащей преобразованию, имеют прямое действие положения федерального законодательства, регулирующие указанные правоотношения, что подтверждается и положениями ст. 84 указанного Федерального закона, в соответствии с которой до приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона указанные акты действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.

Такое утверждение применимо и к оспариваемому заявителями Закону Томской области от 28.03.2005 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Томской области", в соответствии с которым подлежат исключению:

- п. 6.4 части 6 статьи 3, устанавливающий, что важнейшие вопросы градостроительства, затрагивающие интересы всего населения области, отдельных административно-территориальных или муниципальных образований, выносятся на областной или местный референдумы в порядке, определенном действующим законодательством;

- абзац 1 части 5 статьи 6, определяющий, что границы Томской области, ее административно-территориальных и муниципальных образований устанавливаются и изменяются в порядке, определенном Конституцией Российской Федерации, Уставом Томской области, законами Томской области "Об административно-территориальном устройстве Томской области", "О местном самоуправлении в Томской области" и названным Кодексом;

- статья 32, определяющая виды, уровни и состав градостроительной документации.

Исходя из ст. 2 оспариваемых Законов, в силу которых положению о приостановлении действия нормы в части изменения границ муниципального образования с учетом мнения землепользователей, арендаторов, собственников земель, расположенных на территориях, затрагиваемых в результате изменения границ, придана обратная сила, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что такая норма противоречит положениям и принципам действующего федерального законодательства.

Как усматривается из материалов дела, оспариваемый Закон принят 28 марта 2005 года, опубликован 29 марта 2005 года и вступил в силу по истечении 10 дней со дня опубликования.

Однако указанным положением Закона его действие распространено на правоотношения, возникшие с 8 октября 2003 года, что противоречит основным принципам законодательства Российской Федерации, закрепленным в Конституции Российской Федерации, а именно тому, что закон, ухудшающий положение граждан, обратной силы иметь не может.

Также в силу ст. 33 Закона Томской области от 07.03.2002 N 9-ОЗ "О нормативных правовых актах Томской области" придание нормативному акту обратной силы не допускается, если нормативный правовой акт ухудшает положение субъектов соответствующих правоотношений.

Поскольку оспариваемым Законом приостановлено действие положения, в котором указано, что при решении вопросов об изменении границ учитывается мнение граждан, являющихся землепользователями, арендаторами, собственниками земель, расположенных на территориях, затрагиваемых в результате изменения границ, и тем самым ухудшается их положение, придание обратной силы такому Закону противоречит общим принципам и положениям действующего федерального законодательства.

В связи с этим Томский областной суд правильно признал ст. 2 оспариваемого Закона Томской области недействующей.

Доводы кассационных жалоб по существу направлены на переоценку обстоятельств дела, исследованных судом первой инстанции, которым дана оценка, с которой не имеется оснований не согласиться, в связи с чем не могут служить основанием к отмене обжалуемого решения суда.

Довод о том, что при принятии оспариваемых законов был нарушен порядок, не нашел своего подтверждения.

Иные доводы кассационных жалоб о неправильном применении Томским областным судом норм материального права основаны на неправильном толковании закона и также не являются основанием к отмене решения Томского областного суда от 27 мая 2005 г.

Руководствуясь ст. ст. 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Томского областного суда от 27 мая 2005 г. оставить без изменения, а кассационные жалобы К., В., Е., П. и Государственной Думы Томской области - без удовлетворения.