ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 1 декабря 2004 года

 

Дело N 59-Г04-22

 

(извлечение)

 

Прокурор Амурской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими Бюджетному кодексу Российской Федерации и недействующими со дня принятия постановления главы администрации Амурской области от 13 июня 2002 г. N 392 "Об утверждении Порядка предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам за счет средств областного бюджета (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий)", Порядка предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам за счет средств областного бюджета (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий) (приложения к названному постановлению) и постановления главы администрации Амурской области от 8 января 2004 г. N 5 "О внесении изменения в Порядок предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам за счет средств областного бюджета (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий)".

В обоснование заявления он указал, что данные нормативные акты изданы главой администрации Амурской области с превышением компетенции и противоречат нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Считая, что принятием вышеназванных нормативных правовых актов нарушен принцип верховенства федеральных законов, закрепленный в ст. 4 Конституции Российской Федерации, прокурор просил оспариваемые нормативные акты признать противоречащими федеральному закону и считать их недействующими с момента принятия.

Представитель администрации Амурской области не согласилась с заявлением и пояснила, что в Законе Амурской области "Об областном бюджете на 2002 год" в ст. ст. 19 - 21, 26 - 29, 31 и 34 установлены условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, поэтому главой администрации оспариваемые нормативные акты изданы в целях уточнения механизма предоставления бюджетных кредитов за счет средств областного бюджета и их возврата. Кроме того, в ст. 26 этого Закона прямо указано, что порядок предоставления кредитов за счет средств областного бюджета определяется администрацией области. Данная статья не была обжалована, являлась действующей и подлежала применению. Привлечение кредитных организаций в качестве уполномоченного банка по предоставлению средств областного бюджета на возвратной основе производится на основании ст. 156 БК РФ, так как банки имеют специальное разрешение (лицензию) Банка России осуществлять банковские операции в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности". Глава администрации области в соответствии со ст. 54 Устава Амурской области осуществляет полномочия по исполнению областного бюджета, поэтому в силу ст. 284.1 БК РФ вправе применять меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства. В части указания штрафных санкций и порядка их применения в оспариваемых актах допущена ошибка.

Решением Амурского областного суда от 30 августа 2004 г. заявление прокурора удовлетворено.

В кассационной жалобе финансового департамента администрации Амурской области ставился вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 1 декабря 2004 г. в удовлетворении жалобы отказала по следующим основаниям.

Статья 4 Конституции Российской Федерации устанавливает, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

Закрепленный данной статьей принцип означает, что в случае противоречия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону должен действовать федеральный закон.

В силу ст. 76 БК РФ бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом положений настоящего Кодекса и иных нормативных актов, только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита.

В данной статье установлено, что от имени субъекта Российской Федерации договор заключает уполномоченный федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации государственный орган, а цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, лимиты их предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов указываются при утверждении бюджета на очередной финансовый год.

В соответствии со ст. 11 БК РФ бюджеты субъектов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации.

Проанализировав приведенные положения федерального законодательства, суд пришел к правильному выводу о том, что установление порядка предоставления бюджетных кредитов должно производиться при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год и, следовательно, должно быть облечено в форму нормативного акта представительного органа власти.

В соответствии со ст. 154 БК РФ к бюджетным полномочиям органов исполнительной власти отнесены такие полномочия, как составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, исполнение бюджета, управление государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, а также иные полномочия, определенные Кодексом, иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.

В силу ст. 55 Устава (Основного Закона) Амурской области от 13 декабря 1995 г. N 40-ОЗ губернатор области в сфере бюджетных правоотношений вносит представление областному Совету на утверждение проекта областного бюджета, бюджетов областных государственных внебюджетных и валютного фондов, отчетов об их исполнении, а также имеет право вносить на рассмотрение областного Совета проекты постановлений областного Совета и проекты нормативных правовых актов по другим вопросам.

Как видно из материалов дела, в нарушение данного правового принципа и вышеперечисленных норм порядок предоставления бюджетных кредитов в Амурской области установлен главой администрации области, а не представительным органом субъекта Российской Федерации, т.е. с превышением предоставленной губернатору компетенции в сфере бюджетных полномочий, и противоречит отдельным нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющим уполномоченных заключать договор о предоставлении бюджетного кредита лиц, способы и порядок применения мер ответственности за неисполнение обязанностей по договору о бюджетном кредите.

В связи с этим правильно признана необоснованной ссылка на имеющееся указание в ст. 26 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2002 год" о том, что порядок предоставления кредитов за счет средств областного бюджета определяется администрацией области, так как такое указание прямо противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации и Уставу Амурской области.

Также правильно не согласился суд с доводом о том, что губернатором области в постановлениях механизм предоставления бюджетных кредитов только конкретизирован. Из наименования и текста оспариваемых актов следует, что в них определяются ограничения по субъектам использования бюджетных средств, условия предоставления кредитов, правила возврата кредитов, а также начисления и уплаты процентов за пользование ими, права и обязанности участников данного правоотношения, т.е. полностью урегулирован порядок предоставления бюджетных кредитов, и, кроме того, разрешены вопросы, относящиеся к компетенции законодательного органа власти.

Ссылка представителя администрации и департамента на ст. 156 БК РФ несостоятельна. В ней установлено, что кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе. Однако заключать договор о предоставлении бюджетного кредита субъекта Российской Федерации в соответствии со ст. 76 Кодекса должен государственный орган, к которым кредитные организации не относятся.

Прокурор не оспаривал участие кредитных организаций при осуществлении операций по предоставлению бюджетных кредитов.

С доводами прокурора о противоречии федеральному законодательству отдельных пунктов оспариваемых актов в части применения штрафных санкций представители администрации и департамента согласились, так как ст. ст. 290, 284, 284.1 БК РФ предусмотрено, что за несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, может быть взыскана (а не изъята) пеня в бесспорном порядке.

Таким образом, требования прокурора являются обоснованными.

Ссылка в кассационной жалобе на ч. 1 ст. 76, ст. 156 БК РФ, ст. 819 ГК РФ и ст. 13 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" не свидетельствует о незаконности решения суда, поскольку оспариваемые правовые акты приняты главой администрации области с превышением компетенции. В связи с этим все оспариваемые постановления являются недействующими.

Кроме того, из содержания оспариваемых актов и их названий следует, что порядок предоставления бюджетных кредитов включает и правила их возврата.

Поэтому нельзя согласиться с доводами кассационной жалобы о том, что постановление главы администрации области от 8 января 2004 г. не определяет условия предоставления бюджетных кредитов, а лишь предусматривает механизм возврата средств, предоставленных на возвратной основе.

Вывод суда основан на анализе федерального законодательства и законодательства Амурской области, мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии нет. Нарушений норм материального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению спора, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение Амурского областного суда оставила без изменения, а кассационную жалобу финансового департамента администрации Амурской области - без удовлетворения.