ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 29 сентября 2004 года

 

Дело N 11-Г04-26

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

 

    председательствующего                          Манохиной Г.В.,

    судей                                           Макарова Г.В.,

                                                     Емышевой В.А.

 

рассмотрела в судебном заседании от 29 сентября 2004 г. гражданское дело по заявлению прокурора Республики Татарстан о признании противоречащими федеральному законодательству раздела 2 и части 2 раздела 3 Положения о медицинской экспертизе в системе обязательного медицинского страхования Республики Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 14.06.2002 N 332, и Приложения к нему по кассационным представлению участвовавшего в деле прокурора и жалобе Кабинета Министров Республики Татарстан на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 24 июня 2004 г., которым постановлено: "Заявление прокурора Республики Татарстан удовлетворить частично. Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня принятия абзац 7 раздела 3 в части слов "и оценки их по Перечню нарушений в оказании медицинской помощи и размерам финансовых санкций страховщика к медицинскому учреждению, работающему в системе ОМС, приведенному в приложении к настоящему) Положению", Положения о медицинской экспертизе в системе обязательного медицинского страхования Республики Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 14.06.2002 N 332 и приложение к этому Положению - Перечень нарушений в оказании медицинской помощи и размеры финансовых санкций страховщика к медицинскому учреждению, работающему в системе обязательного медицинского страхования. В удовлетворении остальной части требований прокурора Республики Татарстан отказать. Сообщение о решении в части удовлетворенных требований заявления подлежит опубликованию в Сборнике постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов и исполнительной власти после вступления его в законную силу".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Макарова Г.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Воскобойниковой Е.Л., полагавшей кассационное представление прокурора подлежащим удовлетворению, Судебная коллегия

 

установила:

 

прокурор Республики Татарстан обратился в суд с указанным выше заявлением, указывая на то, что раздел 2 Положения определяет в качестве субъектов системы вневедомственного контроля качества медицинской помощи территориальные больничные кассы, республиканскую больничную кассу, страхователей, однако в соответствии со статьей 15 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" от 28.06.1991 N 1499-1 субъектами данного контроля являются и любые другие страховые медицинские организации. Кроме того, закрепление в части 2 раздела 3 Положения и Приложении к нему оценки нарушений по законченным случаям лечения размеров финансовых санкций страховщика к медицинскому учреждению, работающему в системе обязательного медицинского страхования, противоречит статье 23 названного Закона и методическим рекомендациям "Возмещения вреда (ущерба) застрахованным в случае оказания некачественной медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования", утвержденным 27.04.1998 исполнительным директором фонда, где каких-либо финансовых санкций к медицинскому учреждению не предусмотрено.

В судебном заседании данное заявление уточнено и дополнено требованием о признании противоречащим федеральному законодательству абзаца 7 раздела 3 Положения.

По делу постановлено приведенное выше решение.

В кассационном представлении указывается о несогласии с решением суда в части отказа в удовлетворении требования прокурора, ставится вопрос о его отмене в этой же части и направлении дела на новое рассмотрение, так как суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, и неправильно применил нормы материального права. В частности, указано на то, что разделом 2 оспариваемого Положения определено, что вневедомственный контроль качества медицинской помощи, оказываемой учреждениями здравоохранения, а также физическими лицами по договорам обязательного медицинского страхования, осуществляют: территориальные больничные кассы, Республиканская больничная касса, страхователи, но согласно статье 15 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" от 28.06.1991 N 1499-1 страховые медицинские организации контролируют объем, сроки и качество медицинской помощи в соответствии с условиями договора. Статьей 2 названного Закона определено, что страховыми медицинскими организациями выступают юридические лица, осуществляющие медицинское страхование и имеющие государственное разрешение (лицензию) на право заниматься медицинским страхованием, то есть данной нормой определено, что вневедомственный контроль качества медицинской помощи осуществляют любые страховые медицинские организации.

В представлении отмечается, что перечень субъектов системы вневедомственного контроля качества медицинской помощи, приведенный в разделе 2 Положения, сужает перечень субъектов, определенных федеральным законодательством, и препятствует непосредственному применению положений статьи 15 вышеназванного Закона, в связи с чем ссылка суда на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 09.07.2002 N 12-П является необоснованной. Указывается также на ошибочность вывода суда о том, что Положение не определяет субъекты системы вневедомственного контроля качества медицинской помощи, так как раздел 2 Положения содержит исчерпывающий для правоприменителей на территории Республики Татарстан перечень, субъектов системы вневедомственного контроля качества медицинской помощи и определяет их компетенцию. В соответствии с последней редакцией статьи 12 Закона Республике Татарстан "О медицинском страховании граждан в Республики Татарстан" страховыми медицинскими организациями выступают юридические лица любой формы собственности, создаваемые и организующие свою деятельность в соответствии с федеральным законодательством.

В жалобе Кабинета Министров Республики Татарстан, наоборот, указывается о несогласии с решением суда об удовлетворении требования прокурора, ставится вопрос об отмене решения в этой части и принятии нового об отказе в удовлетворении заявления прокурора. В обоснование жалобы указывается о несогласии с позицией суда о противоречии абзаца 7 раздела 3 Положения и Приложения к нему статье 23 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации". Указание в статье 23 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" на то, что договор на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) должен содержать в числе прочих положение об ответственности сторон, не означает ограничения правового регулирования данного вопроса только рамками договора.

Также статьей 27 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" установлено, что медицинские учреждения несут ответственность за объем и качество предоставляемых медицинских услуг и за отказ в оказании медицинской помощи застрахованной стороне в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями договора.

Кроме того, Положение в оспариваемой части соответствует приказу Министерства здравоохранения РФ и Федерального фонда ОМС от 24.10.1996 N 363/77 "О совершенствовании контроля качества медицинской помощи населению Российской Федерации", а также Методическим рекомендациям Федерального фонда ОМС от 12.05.1999 "Организация вневедомственного контроля качества медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации", в которых приведен Примерный перечень нарушений условий договора и размеры уменьшения оплаты медицинских услуг, а также определено, что прилагаемый Примерный перечень является схематичным и что в каждом субъекте Российской Федерации необходимо разрабатывать свой конкретный перечень нарушений условий договора и определять соответствующие этим нарушениям размеры уменьшения оплаты медицинских услуг исходя из структуры заболеваемости, показателей деятельности медицинских учреждений и приоритетов в деятельности здравоохранения конкретного субъекта Российской Федерации. В Методических рекомендациях четко указано, что страховщик вправе частично или полностью не возмещать медицинскому учреждению затраты по оказанию медицинской помощи в соответствии с утвержденным перечнем, а не определяемым сторонами и прилагаемым к договору.

Согласно Уставу Федерального фонда ОМС, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.07.1998 N 857, ФФОМС вправе издавать акты, имеющие нормативный характер, в связи с чем ФФОМС утвердил Методические рекомендации от 12.05.1999 "Организация вневедомственного контроля качества медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации", которыми определено право субъектов Российской Федерации в утверждении Перечня нарушений условий договора и определения размеров уменьшения оплаты медицинских услуг, соответствующих этим нарушениям. Изложенное выше указывает на то, что абзац 7 раздела 3 Положения и Приложение к нему полностью соответствуют федеральному законодательству).

Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационных представления и жалобы, Судебная коллегия находит, что представление прокурора подлежит удовлетворению, а в удовлетворении жалобы КМ РТ надлежит отказать.

При вынесении решения суд исходил из того, что раздел 2 Положения определяет в качестве субъектов системы вневедомственного контроля качества медицинской помощи территориальные больничные кассы, Республиканскую больничную кассу, страхователей, но в рассматриваемом случае Положение не определяет субъекты системы вневедомственного контроля качества медицинской помощи. Эти вопросы регулируются иными нормативными актами, в частности указанным выше Положением о системе вневедомственного контроля качества медицинской помощи в Российской Федерации, утвержденного Приказом Минздрава Российской Федерации N 36, ФФОМС от 24.10.1996 N 77 "О совершенствовании контроля качества медицинской помощи населению Российской Федерации". Оспариваемое Положение устанавливает единые организационные и методические принципы данного вневедомственного контроля, что вытекает из абзаца 4 раздела 1 этого Положения.

Кроме того, требование Прокурора Республики Татарстан в этой части не согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в постановлении от 9 июля 2002 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О выборах Президента Республики Саха (Якутия)".

Согласно данной правовой позиции само по себе отсутствие в законодательстве субъекта Российской Федерации положения, содержащегося в федеральном законе, не является препятствием для прямого действия нормы федерального закона. Установление федерального законодателя, выполнение которого - безусловная обязанность соответствующих правоприменителей, не нуждается в подтверждении в законодательстве субъектов Российской Федерации. Тем самым отсутствие в нормативном акте субъекта Российской Федерации положения, воспроизводящего норму федерального акта, не означает его противоречие. Отсутствие в оспариваемом Положении всего перечня субъектов вневедомственного контроля, содержащегося в федеральных нормативных актах, в силу приведенной позиции Конституционного Суда Российской Федерации не означает его противоречие этим актам, то есть раздел 2 Положения не противоречит федеральному законодательству.

Согласно абзацу 7 раздела 3 Положения вневедомственный контроль качества за медицинской помощи в системе ОМС осуществляется в виде экспертизы качества медицинской помощи методом выявления нарушений по законченным случаям лечения и оценки их по Перечню нарушений в оказании медицинской помощи и размерам финансовых санкций страховщика к медицинскому учреждению, работающему в системе ОМС, приведенному в Приложении к настоящему Положению. Однако федеральное законодательство, регулирующее данный вопрос, не предусматривает в этих случаях каких-либо финансовых санкций к медицинскому учреждению.

Так, согласно статье 23 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" ответственность медицинского учреждения определяется конкретным договором на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг). Методические рекомендации "Возмещения вреда (ущерба) застрахованным в случае оказания некачественной медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования", разработанные Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и утвержденные 27.04.1998 исполнительным директором фонда, каких-либо финансовых санкций к медицинскому учреждению в случае оказания некачественной медицинской помощи не предусматривают, а следовательно, абзац 7 раздела 3 Положения в части слов "и оценки их по Перечню нарушений в оказании медицинской помощи и размерам финансовых санкций страховщика к медицинскому учреждению, работающему в системе ОМС, приведенному в Приложении к настоящему Положению" и соответственно само приложение (Перечень) противоречат федеральному законодательству. В обоснование противоречия федеральному законодательству остальной части данного абзаца Положения каких-либо доводов не приведено, не установлено такого противоречия и судом. Данная позиция суда основывается и на том, что определение качества медицинской помощи посредством проведения соответствующей экспертизы в рамках вневедомственного контроля закреплено в Положении о системе вневедомственного контроля качества медицинской помощи в Российской Федерации, утвержденного Приказом Минздрава Российской Федерации N 363, ФФОМС от 24.10.1996 N 77 "О совершенствовании контроля качества медицинской помощи населению Российской Федерации".

Однако такое суждение суда в обжалуемой прокурором части нельзя признать правильным, так как при определенном федеральном законе перечне субъектов системы вневедомственного контроля качества медицинской помощи (любые страховые медицинские организации) приведенный в оспариваемом Положении перечень, является более узким, а следовательно, препятствует непосредственному применению ст. 15 Закона РФ "О медицинском страховании граждан РФ". Нельзя признать убедительным как подтверждение соответствия Положения федеральному законодательству указание в решении на то, что отсутствие в оспариваемом Положении предусмотренного федеральным законом перечня не является противоречием между ними и не препятствует прямому действию нормы федерального закона.

Решение суда в обжалуемой КМ РТ части является правильным, так как соответствует установленным обстоятельствам и требованиям действующего законодательства при его правильном толковании.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 371 ГПК РФ, Судебная коллегия

 

определила:

 

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 24 июня 2004 г. в части отказа в удовлетворении требования Прокурора Республики Татарстан отменить и принять в этой же части новое решение, которым признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня принятия раздел 2 Положения о медицинской экспертизе в системе обязательного медицинского страхования Республики Татарстан, утвержденного постановлением КМ РТ от 14 июня 2002 г. N 332. В остальной части решение суда оставить без изменения.

 

Председательствующий судья

Г.В.МАНОХИНА

 

Судьи

Г.В.МАКАРОВ

В.А.ЕМЫШЕВА