ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 18 августа 2004 г. N 16-Г04-16

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Лаврентьевой М.Н.

судей Соловьева В.Н. и Харланова А.В.

рассмотрела в судебном заседании от 18 августа 2004 г. дело по заявлению Администрации города Волгограда о признании недействующими статьи 58, таблицы 3 "Расчет расходов бюджетов муниципальных образований на основе финансовых нормативов, используемых для определения долей по регулирующим налогам" приложения 7, приложения 20 "Средства, переданные из областного бюджета в бюджеты муниципальных образований в рамках межбюджетных отношений в 2004 г." Закона Волгоградской области от 10 декабря 2003 г. N 897-ОД "Об областном бюджете на 2004 г." в части передачи средств из областного бюджета в бюджет муниципального образования Волгоград в рамках межбюджетных отношений в виде определенных долей по регулирующим налогам в сумме 144294 тысяч рублей на реализацию Федерального закона РФ "О ветеранах", по кассационной жалобе заявителя на решение Волгоградского областного суда от 17 мая 2004 г., которым в удовлетворении указанного требования было отказано.

Заслушав доклад по делу судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В.Н., объяснения представителей Волгоградской областной Думы Кондаковой Н.А., Администрации Волгоградской области Самохвалова С.В. и Порутчикова И.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда обоснованным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

обратившись в суд, Администрация г. Волгограда просила признать недействующими статьи 58, таблицы 3 "Расчет расходов бюджетов муниципальных образований на основе финансовых нормативов, используемых для определения долей по регулирующим налогам" приложения 7, приложения 20 "Средства, переданные из областного бюджета в бюджеты муниципальных образований в рамках межбюджетных отношений в 2004 г." Закона Волгоградской области от 10 декабря 2003 г. N 897-ОД "Об областном бюджете на 2004 г." в части передачи средств из областного бюджета в бюджет муниципального образования Волгоград в рамках межбюджетных отношений в виде определенных долей по регулирующим налогам в сумме 144294 тысяч рублей на реализацию Федерального закона РФ "О ветеранах" как противоречащие ст. 132 Конституции РФ, п. 4 ст. 6 Федерального закона РФ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", п. 2 ст. 4 Федерального закона РФ от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", пункту 4 статьи 130 Бюджетного кодекса РФ.

В судебном заседании представитель Администрации г. Волгограда указанные требования поддержал, пояснив, что с учетом действующего федерального законодательства передача финансовых ресурсов из бюджета субъекта Федерации и бюджет муниципального образования для исполнения муниципальным образованием государственных полномочий субъекта РФ возможна только в виде субвенций.

Представители Волгоградской областной Думы требования, заявленные Администрацией г. Волгограда не признали, пояснив следующее.

Закон Волгоградской области от 10 декабря 2003 г. N 897-ОД "Об областном бюджете на 2004 г." принят областной Думой в соответствии с компетенцией законодательного органа субъекта РФ, установленной Бюджетным кодексом РФ (ст. 153), Федеральным законом РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (п. 2 ст. 5). Статья 58 областного Закона о бюджете регламентирует межбюджетные отношения областного бюджета с местными бюджетами муниципальных образований, связанные, в том числе, и с реализацией нормативных правовых актов Российской Федерации. Указанная правовая норма Закона области не устанавливает форму предоставления бюджетных средств для их реализации, не содержит правил, персонифицирующих взаимоотношения между бюджетами области и муниципального образования города Волгоград. Таким образом, права муниципального образования города Волгограда оспариваемым Законом не нарушаются.

Кроме того, действующее федеральное законодательство не содержит норм, прямо предписывающих передачу бюджетных средств для реализации Федерального закона РФ "О ветеранах" из областного бюджета в бюджет муниципального образования в форме субвенции.

Представительный орган местного самоуправления - городской Совет народных депутатов города Волгограда, согласившись с установленной Законом области о бюджете методикой формирования межбюджетных отношений и порядком реализации Федерального закона РФ "О ветеранах", своим Постановлением от 4 марта 2004 г. N 70/1327 "О бюджете Волгограда на 2004 г." утвердил бюджет города Волгограда на 2004 г. и предусмотрел распределение расходов на реализацию льгот по Федеральному закону РФ "О ветеранах" в размере 144294 тысяч рублей, то есть в размере, определенном Законом Волгоградской области "Об областном бюджете на 2004 г.".

Решением Волгоградского областного суда от 17 мая 2004 г. в удовлетворении заявленных Администрацией г. Волгограда требований отказано.

В кассационной жалобе администрация г. Волгограда просит отменить вынесенное судом решение как необоснованное и незаконное и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации полагает постановленное по данному делу решение обоснованным и законным по следующим основаниям.

Как установлено в судебном заседании, 27 ноября 2003 г. Волгоградской областной Думой принят Закон Волгоградской области N 897-ОД "Об областном бюджете на 2004 г." Указанный Закон был подписан Главой Администрации Волгоградской области 10 декабря 2003 г.

В статье 58 Закона области указано, что в 2004 г. передаются средства из областного бюджета в бюджеты муниципальных образований в рамках межбюджетных отношений в сумме 564217,76 тыс. рублей согласно приложению 20 на реализацию следующих нормативных правовых актов Российской Федерации и Волгоградской области: ...Федерального закона "О ветеранах" на возмещение расходов по реализации указанного Закона - в сумме 244600 тыс. рублей.

Согласно Приложению 20 к Закону Волгоградской области "Об областном бюджете на 2004 г." "Средства, переданные из областного бюджета в бюджеты муниципальных образований в рамках межбюджетных отношений в 2004 г." в разделе "Расходы на реализацию Федерального закона от 12.01.1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" городу Волгограду выделено 144294 тыс. рублей.

Из Приложения 7 "Расчет расходов бюджетов муниципальных образований на основе финансовых нормативов, используемых для определения долей по регулирующим налогам", утвержденного ст. 22 Закона Волгоградской области N 897-ОД, следует, что вышеуказанные финансовые средства передаются в бюджет муниципального образования "Город-герой Волгоград" в форме отчислений от регулирующих налогов.

Судом правильно принято во внимание то обстоятельство, что порядок передачи государственных полномочий устанавливается нормами Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Пункт 2 части 1 ст. 12 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.) устанавливает, что расходная часть местных бюджетов включает: ...расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Как усматривается из мотивировочной части решения судом отмечено, что аналогичная норма закреплена и в п. 6 ст. 5, ч. 4 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 57 Устава города-героя Волгограда, согласно которым наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

В этой связи правильным является вывод суда о том, что передача отдельных государственных полномочий может иметь место в отношении органов местного самоуправления только на основании специального областного закона и только с одновременным разрешением вопроса о передаче муниципальным органам соответствующего бюджетного финансирования.

Статьей 10 Федерального закона РФ от 12.01.1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" предусмотрено, что расходы на реализацию прав и льгот для ветеранов, возмещаются за счет федерального бюджета (пп. 1 п. 1) и бюджетов субъектов РФ (пп. 2 п. 1).

Анализ указанных положений действующего законодательства как федерального, так и регионального позволил суду сделать вывод о том, что в данном случае в местный бюджет были переданы средства в качестве обеспечения государственных полномочий по реализации Федерального закона "О ветеранах".

Следует согласиться и с суждением суда о том, что передача указанных средств для реализации гарантии и прав граждан, предусмотренных Федеральным законом РФ "О ветеранах" должна осуществляться из областного бюджета в местный бюджет только в форме субвенций несостоятельны и не основаны на действующем законодательстве.

Действительно, на момент принятия областной Думой оспариваемого Закона и во время рассмотрения заявления Администрации г. Волгограда в судебном заседании в федеральном законодательстве вопрос о форме передачи финансовых средств для осуществления государственных полномочий не урегулирован и прямое указание в каком-либо законодательном акте, в том числе в Бюджетном кодексе РФ, о необходимости передачи таких средств только в форме субвенций отсутствует.

Согласно п. 2 статьи 10 Федерального закона РФ "О ветеранах" порядок возмещения расходов, указанных в настоящей статье, утверждается Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Расходы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного I самоуправления, связанные с предоставлением льгот ветеранам, учитываются при взаиморасчетах федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Судом также верно отмечено, что указанная норма не устанавливает конкретную форму передачи средств с целью компенсации расходов муниципальных образований по реализации данного Закона, а предоставляет право соответствующим органам государственной власти устанавливать порядок возмещения расходов.

Действительно, согласно пункту 4 ст. 130 Бюджетного кодекса РФ средства, переданные местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, должны учитываться в соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений. Однако статья 45 "Безвозмездные перечисления" Бюджетного кодекса РФ не содержит в себе прямого указания на то, в какой форме должны производиться указанные перечисления. Указанной нормой предусмотрено, что в доходы бюджетов могут зачисляться безвозмездные перечисления по взаимным расчетам, а под взаимными расчетами понимаются операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, связанные с изменением в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона (решения) о бюджете и не учтенными законом (решением) о бюджете.

Однако после принятия Волгоградской областной Думой Закона области "Об областном бюджете на 2004 год" изменения в налоговом и бюджетном законодательстве РФ не происходили, передача полномочий по финансированию расходов, связанных с реализацией Федерального закона РФ "О ветеранах" была закреплена в самом Законе Волгоградской области N 897-ОД.

Статьями 130 и 86 БК РФ предусмотрена возможность передачи расходов, финансируемых из бюджета субъекта РФ, в том числе и на обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень.

Законодательство содержит обязательные условия, которые должны соблюдаться при передаче расходов из бюджета субъекта РФ в местный бюджет. Однако указанные требования сводятся к необходимости предусмотреть их в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учесть раздельно по каждому передаваемому виду расходов. В силу ст. 130 БК РФ местный бюджет обязан учесть такие средства как доход в форме безвозмездных перечислений.

Правильно судом обращено внимание и на то, что на местный бюджет оспариваемым Законом Волгоградской области не возложено каких-либо обязанностей по несению дополнительных собственных расходов, связанных с реализацией Федерального закона РФ "О ветеранах". Таким образом, обоснованными являются ссылки ответчиков на то обстоятельство, что при принятии Закона области N 897-ОД были приняты во внимание такие критерии как субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих исходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг) и территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих услуг), закрепленные в Постановлении Правительства РФ от 15 августа 2001 года "О программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 года", а также принцип максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков, установленный статьей 9 Федерального закона РФ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

При таких обстоятельствах судом обоснованно сделан вывод о том, что права муниципального образования города Волгограда оспариваемой частью Закона Волгоградской области от 10 декабря 2003 г. N 897-ОД "Об областном бюджете на 2004 г." не нарушаются, что является основанием к отказу в удовлетворении заявленных требований.

Рассмотрев доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ не может согласиться с ними, так как они, не опровергая выводов суда, сводятся к вопросу о неправильности толкования судом положений бюджетного законодательства и тому, в какой форме следовало бы определить передачу отчислений от регулирующих налогов в бюджеты муниципальных образований.

Вместе с тем, высказано суждение о том, что наиболее предпочтительной формой такой передачи может быть субвенция.

Однако по этому поводу суд высказал свое мнение, которое в жалобе не опровергнуто.

С учетом изложенного постановленное по делу Волгоградским областным судом решение следует признать обоснованным и законным, в связи с чем подлежащим оставлению без изменения.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение Волгоградского областного суда от 17 мая 2004 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации г. Волгограда - без удовлетворения.