ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 7 апреля 2004 года

 

Дело N 5-Г04-16

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

 

    председательствующего                          Пирожкова В.Н.,

    судей                                         Беспаловой З.Д.,

                                                     Макарова Г.В.

 

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора г. Москвы о признании противоречащими федеральному закону и недействующими ч. 2 ст. 10, ч. 3 ст. 10 в части права Московской городской Думы увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг, абз. 2 ч. 1 ст. 11 в части установления законом города порядка и условий формирования бюджета развития, ст. ст. 49, 50, 54, ч. 3 ст. 66 в части, лишающей муниципальное образование, получателя финансовой помощи из бюджета города, самостоятельно исполнять свой бюджет, Закона города Москвы от 09.10.2002 N 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" по кассационному представлению прокурора города Москвы на решение Московского городского суда от 11 сентября 2003 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Беспаловой З.Д., объяснения прокурора Московской городской К., поддержавшего доводы кассационного представления, представителей Московской городской Думы С. и Департамента финансов г. Москвы Б., возражавших против доводов кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

Московской городской Думой 09.10.02 принят Закон г. Москвы N 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве".

Прокурор г. Москвы обратился в суд с требованием о признании противоречащими федеральному закону ч. 2 ст. 10, ч. 3 ст. 10 в части права Московской городской Думы увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг, абз. 2 ч. 1 ст. 11 в части установления Законом города порядка и условий формирования бюджета развития, ст. ст. 49, 50, 54, ч. 3 ст. 66 в части, лишающей муниципальное образование, получателя финансовой помощи из бюджета города, самостоятельно исполнять свой бюджет, Закона города Москвы от 09.10.2002 N 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве".

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что согласно ч. 4 ст. 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, только в пределах своей компетенции. Статьей 7 БК РФ закреплена компетенция органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений, а ст. 8 определен исчерпывающий перечень вопросов, находящихся в компетенции органов государственной власти субъектов Федерации.

В нарушение указанных норм:

- ч. 2 ст. 10 Закона города допускает установление нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг законами города Москвы или правовыми актами мэра Москвы, в то время как абз. 17 ст. 7 БК РФ правовое регулирование указанных отношений отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации и согласно ч. 2 ст. 135 БК РФ устанавливаются Правительством Российской Федерации;

- ч. 3 ст. 10 Закона города предоставляет Московской городской Думе право увеличивать утвержденные Правительством Российской Федерации нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг, в то время как правовое регулирование указанных отношений не входит в установленный ст. 8 БК РФ исчерпывающий перечень вопросов, находящихся в компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений;

- абз. 2 ч. 1 ст. 11 допускает установление законом города порядка и условий формирования бюджета развития, в то время как согласно ст. 67 БК РФ они определяются федеральным законом;

- ст. ст. 49 и 50 Закона города определены основы составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов муниципальных образований, в то время как правовое регулирование указанных отношений не входит в установленный ст. 8 БК РФ исчерпывающий перечень вопросов, находящихся в компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений, а отнесено абз. 5 ст. 7 БК РФ к компетенции органов государственной власти Российской Федерации и урегулировано главами 20, 21 и 24 БК РФ;

- абз. 2 статьи 54 Закона города, в части, дающей право получателям бюджетных средств с разрешения финансового органа города открывать в кредитных организациях валютные счета для обеспечения текущих и капитальных расходов для оплаты договоров, заключенных в соответствии с городскими заказами, нарушает ст. 215 БК РФ, устанавливающую в Российской Федерации казначейское исполнение бюджетов, при котором на органы исполнительной власти возложена обязанность выступать кассирами всех получателей бюджетных средств. В нарушение принципа единства кассы, установленного ст. 216 БК, РФ абзацами 1 и 3 ст. 54 БК РФ предусматривается наличие нескольких счетов бюджета города в Банке России и различных кредитных организациях;

- часть 3 ст. 66 названного Закона в части, лишающей муниципальное образование, получателя финансовой помощи из бюджета города, самостоятельно исполнять свой бюджет, нарушает закрепленное ст. 31 БК РФ право органов муниципального образования на самостоятельное осуществление бюджетного процесса.

Представители Московской городской Думы, Мэра Москвы, Департамента финансов города Москвы требования прокурора не признали, полагая, что оспариваемые прокурором нормы приняты в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и другими федеральными нормативными правовыми актами.

Решением Московского городского суда от 11 сентября 2003 года в удовлетворении заявления прокурору отказано.

Прокурор подал кассационное представление, в котором просит решение отменить и принять новое, которым заявление удовлетворить. Полагает, что суд неправильно применил материальный закон.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене решения суда.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иными актами, изданными в Российской Федерации, действует федеральный закон (п. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Федеральным законодательством установлено, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из нормативных правовых актов о бюджете на соответствующий финансовый год, а также из иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в ст. 1 БК РФ (статья 2 БК РФ).

Статьей 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям отнесены отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением.

Исходя из анализа данных норм следует, что бюджетные отношения, в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий, могут регулироваться законодательством субъектов Российской Федерации.

Закон г. Москвы от 9 октября 2002 г. N 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве", приведенные выше нормы которого оспаривает прокурор, устанавливает структуру бюджетной системы, бюджетное устройство и определяет порядок организации бюджетного процесса в г. Москве.

Положениями ст. 10 названного Закона г. Москвы устанавливается, что до принятия федеральных законов о минимальных социальных стандартах, нормах и нормативах финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг, в целях формирования проектов бюджета города и бюджетов муниципальных образований используются нормативы финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг, установленные законами города Москвы. В случае отсутствия законов города Москвы это регулирование может осуществляться Мэром Москвы, которое подлежит отмене или изменению после принятия соответствующих законов города Москвы (ч. 2).

Московская городская Дума вправе с учетом имеющихся возможностей консолидированного бюджета города Москвы увеличивать утвержденные Правительством Российской Федерации нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг, финансируемых за счет средств бюджета города и бюджетов муниципальных образований (ч. 3).

В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению Российской Федерации относится установление минимальных государственных социальных стандартов, норм нормативов финансовых затрат на единицу предоставления государственных и муниципальных услуг (ст. 7 БК РФ). Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством Российской Федерации (ч. 2 ст. 135 БК РФ), которое в силу норм федерального законодательства обязано устанавливать и порядок его согласования с субъектами Российской Федерации (абз. 2 п. 1 ст. 132 БК РФ).

Исходя из приведенных норм и того обстоятельства, что до настоящего времени перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов, нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, порядок согласования с субъектами Российской Федерации федеральным законодательством не установлены, суд правильно указал, что поскольку бюджетное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то до установления федеральным законодательством соответствующих правовых норм органы государственной власти города Москвы были вправе самостоятельно установить необходимые для принятия бюджета города Москвы нормативы финансовых затрат на единицу предоставленных государственных, муниципальных услуг.

Обоснованным является и вывод суда о законности ч. 3 ст. 10 названного Закона г. Москвы, поскольку федеральным законом органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставляется право увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг с учетом имеющихся финансовых возможностей (абз. 2 ст. 65 БК РФ).

При формировании доходов местных бюджетов в указанный бюджет поступают ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований, а также другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления (ч. 3 ст. 60 Бюджетного кодекса РФ).

Таким образом, как правильно указал суд, федеральным законодательством предусматривается, что в местные бюджеты поступают средства, выделяемые органами государственной власти из своего бюджета, на покрытие расходов, связанных с финансированием, в том числе возникших в результате решений, принятых этими органами государственной власти. Органам государственной власти, предоставлено право принимать решения об увеличении расходов муниципальных образований, однако в этом случае орган, принимающий решение, должен предусмотреть источники покрытия дополнительных расходов.

Исходя также из положений ч. 2 п. 3 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 4 ст. 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации отнесение законом города Москвы права увеличить нормативы финансовых затрат на оказываемые муниципальные услуги к компетенции органов государственной власти города Москвы действующему федеральному законодательству не противоречит.

При таких обстоятельствах суд обоснованно отказал в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству ч. 2 и ч. 3 ст. 10 названного Закона г. Москвы.

Далее, отказывая прокурору в удовлетворении заявления о признании незаконным абз. 1 части 1 статьи 11 Закона города Москвы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве", суд правильно исходил из того, что в соответствии с федеральным законодательством в составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Порядок и условия формирования бюджета развития определяются федеральным законом (ст. 67 БК РФ). В связи с тем, что такой порядок и условия не определены федеральным законодательством до настоящего времени, то город Москва вправе, до принятия соответствующего федерального закона, установить собственное правовое регулирование, поскольку бюджетное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а право на установление бюджета развития в бюджете любого уровня, в том числе и в бюджете субъекта Российской Федерации, имеется.

Судом обоснованно сделан вывод о том, что ст. ст. 49, 50 Закона города Москвы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" приняты в пределах компетенции органа государственной власти города Москвы, как субъекта Российской Федерации, установленной федеральным законодательством (ч. 2 ст. 87 БК РФ, ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Не соглашаясь с выводами суда о законности положений абзацев 1, 3 ст. 54 Закона города, в кассационном представлении прокурор указал на неправомерность ссылки суда, в обоснование такого вывода, на положения ч. 3 ст. 156, ст. 95 БК РФ. Судом, по мнению прокурора, необоснованно не учтены требования ст. 128, ст. 227 БК РФ, раскрывающих принцип исполнения бюджета. Неправильным, по мнению прокурора, является и вывод суда о законности абз. 2 ст. 54, поскольку им не учтено положение ст. 152 БК РФ, которое относит получателей бюджетных средств к числу участников бюджетного процесса.

При разрешении заявления прокурора в данной части требований судом правильно истолкованы нормы материального права и приведенные выше доводы кассационного представления выводов суда о законности абзацев 1 - 3 ст. 54 Закона города не опровергают.

Оспаривая законность решения суда в части отказа в удовлетворении заявления прокурора о признании противоречащей федеральному законодательству ч. 3 ст. 66, в кассационном представлении прокурор указал на неправомерность вывода суда о праве города Москвы, как субъекта Российской Федерации, своим законом определять порядок и условие предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям, ограничивая при этом право муниципального образования самостоятельно исполнять свой бюджет при получении финансовой помощи из бюджета города.

С данным доводом нельзя согласиться, поскольку, как правильно указал в решении суд, исходя из анализа п. 3 ст. 47, ч. 1 ст. 134, ч. 1 ст. 139, ст. 8, ч. ч. 3 - 5 ст. 139 БК РФ порядок и условия предоставления финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации отнесены к компетенции органов государственной власти субъекта. Исполнение бюджета муниципального образования финансовым органом Москвы является условием предоставления финансовой помощи из бюджета города муниципальным образованиям.

При рассмотрении дела судом не допущено нарушения или неправильного применения норм материального или норм процессуального права, а поэтому оснований к отмене решения суда в кассационном порядке не имеется.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение Московского городского суда от 11 сентября 2003 г. оставить без изменения, а кассационное представление прокурора города Москвы - без удовлетворения.