ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 4 февраля 2004 года

 

Дело N 47-Г03-30

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

 

    председательствующего                          Манохиной Г.В.,

    судей                                           Макарова Г.В.,

                                                     Еременко Т.И.

 

рассмотрела в судебном заседании от 4 февраля 2004 г. гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Оренбургской области о признании недействующим с момента принятия Закона Оренбургской области от 28 августа 2002 г. N 173/29-Ш-ОЗ "Об организации и деятельности административных комиссий в Оренбургской области" по кассационным жалобам Законодательного Собрания и администрации Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 13 октября 2003 г., которым постановлено: "Заявление заместителя прокурора Оренбургской области удовлетворить. Признать Закон Оренбургской области от 28 августа 2002 г. N 173/29-Ш-ОЗ "Об организации и деятельности административных комиссий в Оренбургской области" противоречащим федеральному законодательству и недействующим в полном объеме с момента его принятия. Обязать Законодательное Собрание и администрацию Оренбургской области опубликовать соответствующее сообщение о решении суда в средствах массовой информации, в которых был официально опубликован данный Закон. Решение суда подлежит исполнению после вступления его в законную силу".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Макарова Г.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гермашевой М.М., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия

 

установила:

 

заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с вышеуказанным заявлением, ссылаясь на то, что он противоречит федеральному законодательству, а именно указал, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они могут наделяться отдельными государственными полномочиями только с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Административное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, применение норм административного законодательства возложено на органы государственной власти, и рассмотрение дел об административных правонарушениях не относится к вопросам местного значения. Однако названным выше Законом области (статьи 1, 3, 5) обязанности по разрешению дел об административных правонарушениях возложены на административные комиссии, создаваемые представительными органами местного самоуправления, т.е. фактически органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями по применению законодательства об административных правонарушениях. При этом вопрос о финансировании органов местного самоуправления не решен, а согласно ст. 20 этого Закона материально-техническое обеспечение административных комиссий, как и осуществление контроля за их деятельностью, незаконно возложено на сами органы местного самоуправления, что нарушает их самостоятельность.

В заявлении указано также, что положения статей 1 и 4 оспариваемого Закона в части образования административных комиссий и утверждения их состава только представительными органами местного самоуправления, а также статья 7 Закона, устанавливающая, что административные комиссии в своей деятельности ответственны перед соответствующими органами местного самоуправления, противоречат статьям 2, 14, 15 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку местное самоуправление в Российской Федерации - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения; органы местного самоуправления, в том числе его представительный орган, наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с их уставами, а не законами субъектов Российской Федерации.

В заявлении отмечается также, что федеральному законодательству противоречит и абзац 10 статьи 15 областного Закона, предусматривающий возможность вынесения административными комиссиями определения о передаче дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным назначать административные наказания иного вида или размера, либо применять иные меры воздействия, поскольку законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться только два вида административного наказания - предупреждение и административный штраф. Абзац 3 статьи 19 областного Закона противоречит ст. 46 Конституции РФ, поскольку жалоба на постановление об административном правонарушении может быть подана не только в административную комиссию, но и непосредственно в суд. В Законе области не определена конкретная категория дел, рассматриваемых административными комиссиями, и не приведен перечень лиц, компетентных составлять протоколы об административных правонарушениях, что не позволяет применять данный Закон.

По делу постановлено приведенное выше решение.

В кассационных жалобах указывается о несогласии с решением суда, ставится вопрос о его отмене и принятии нового решения, в обоснование чего указывается на то, что согласно ст. 22.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях дела об административных правонарушениях рассматриваются в пределах полномочий административными комиссиями, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ, в связи с чем и с учетом многочисленных обращений органов местного самоуправления и был принят оспариваемый прокурором Закон, которым при органах местного самоуправления создаются административные комиссии, имеющие право рассматривать дела данной категории и применять административные наказания.

Безосновательным является вывод суда о том, что органы административной юрисдикции, применяющие законы субъекта РФ в области административного права, сами должны быть образованы законом данного субъекта, так как действующее законодательство предполагает применение норм административного права органами государственной власти, и при этом суд не сделал ссылки на конкретные нормы права. Административное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Ни указанной выше статье, ни статье 1.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях Закон области не противоречит. Применение же норм административного законодательства, содержащихся в законах субъектов Российской Федерации, действующим законодательством не отнесено к полномочиям органов государственной власти. В соответствии с частью 2 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Исходя из вышеизложенного, Законодательное Собрание области своим Законом вопросы организации и деятельности административных комиссий отнесло к полномочиям органов местного самоуправления.

Кроме того, вышеуказанной статьей 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в пунктах 1 и 2 среди органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом и законами субъектов Российской Федерации, определена комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав. В соответствии со статьями 9, 11 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав образуются органами местного самоуправления. Тогда как, исходя из вывода Оренбургского областного суда, указанная комиссия должна быть создана непосредственно федеральным законом и законом субъектов Российской Федерации.

Поскольку административные комиссии создаются представительными органами местного самоуправления и могут состоять из представителей правоохранительных органов, учреждений образования и здравоохранения и представителей общественных организаций (статья 4 Закона), руководство и контроль за деятельностью административных комиссий в статье 7 Закона возложены на органы местного самоуправления.

В связи с тем, что организация и деятельность административных комиссий - это не государственные полномочия, принятым и оспариваемым прокурором области Законом органы местного самоуправления не наделялись отдельными государственными полномочиями и материальные и финансовые средства им не передавались. В соответствии со статьей 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации назначаемые административными комиссиями штрафы направляются в местные бюджеты. За счет штрафов покрываются расходы муниципальных образований по содержанию административных комиссий. Следовательно, вывод суда о несоответствии статьи 20 Закона, регулирующей вопросы материально-технического обеспечения административных комиссий, действующему законодательству неоснователен.

Абзац десятый статьи 15 и абзац 3 ст. 19 областного Закона соответственно не противоречат части 2 статьи 29.9 и ст. 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, так как жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в орган, которым вынесено постановление по делу, или непосредственно в суд. В отношении того, что в областном Законе не определена конкретная категория дел, рассматриваемых административными комиссиями, и не приведен перечень лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, следует отметить, что указанные вопросы являются предметом регулирования Закона Оренбургской области "Об административных правонарушениях в Оренбургской области".

Предоставление Законом области права создавать административные комиссии представительным органам местного самоуправления никаким образом не ущемляет права органов местного самоуправления и не является вмешательством в их деятельность. Кроме того, субъекты Российской Федерации вправе устанавливать полномочия представительных органов местного самоуправления согласно как подпункту 15 пункта 1 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 154-ФЗ от 28 августа 1995 г., так и пункту 11 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., вступившего в силу с 8 октября 2003 г.

Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия не находит оснований для их удовлетворения.

При вынесении решения по делу суд исходил из того, что оспариваемый Закон определяет, что организация и деятельность административных комиссий производится при органах местного самоуправления, и устанавливает, что административные комиссии образуются представительными органами местного самоуправления, которые определяют срок полномочий, состав и компетенцию административных комиссий (статьи 1, 4, 5). Закон возлагает на органы местного самоуправления обязанность по руководству и контролю за их деятельностью (статья 7), устанавливает основания и порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях (глава 9), а также обязанность муниципальных образований по материально-техническому и организационному обеспечению деятельности административных комиссий (статья 20).

Некоторыми муниципальными образованиями в области данный Закон исполняется, там образованы административные комиссии, которые уже рассматривают дела об административных правонарушениях и выносят соответствующие постановления, хотя закона Оренбургской области об административных правонарушениях пока нет. Создание административных комиссий самими муниципальными образованиями прежде всего обусловлено необходимостью получения доходов в местные бюджеты от назначаемых штрафов, так как их размеры намного больше затрат на содержание административных комиссий. В бюджетах области на 2002 и 2003 гг. средств на финансирование деятельности таких административных комиссий не предусматривалось, так как оспариваемым Законом установлено, что материально-техническое обеспечение деятельности административных комиссий возлагается на соответствующие органы местного самоуправления, то есть комиссии создаются органами местного самоуправления и осуществляют свою деятельность на средства местных бюджетов, в то время как согласно статье 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение указанных мер осуществляется в пределах компетенции уполномоченного органа или должностного лица также в соответствии с законом. В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, административными комиссиями, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Анализ указанных норм в их взаимосвязи свидетельствует о том, что меры административного принуждения, а также меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях могут применяться лишь уполномоченными на то законом органами. Органы административной юрисдикции, применяющие законы субъекта Российской Федерации в области административного права, сами должны быть образованы законом субъекта Российской Федерации, поскольку действующее законодательство предполагает применение норм административного права органами государственной власти. Производство по делам об административных правонарушениях и применение мер административного принуждения является выполнением государственных полномочий и не входит в компетенцию органов местного самоуправления, если выполнение этих полномочий законом субъекта Российской Федерации в установленном порядке не передано органам местного самоуправления, что соответствует пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ, а следовательно, законодательство в области административного и административно-процессуального права может быть только в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а органы местного самоуправления не могут принимать нормативные акты, регулирующие эти отношения, а также создающие органы административной юрисдикции, определяющие их состав, компетенцию и полномочия.

Статьи 12, 130 - 133 Конституции РФ, прежний и вновь принятый Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Устав Оренбургской области признают и гарантируют местное самоуправление, которое обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет и решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законами отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, и запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Аналогичные положения установлены статьями 2, 4, 5 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ". Полномочия органов государственной власти Оренбургской области в сфере местного самоуправления и предметы ведения местного самоуправления также определены в статьях 4 - 5 областного Закона "Об организации местного самоуправления в Оренбургской области", где органам государственной власти не предоставлено право определять компетенцию органов местного самоуправления или распределять средства местного бюджета. Таким образом, с одной стороны, административное и административно-процессуальное законодательство определено как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и по данному вопросу субъекты Российской Федерации не могут принимать законы, противоречащие федеральному законодательству. С другой стороны, установленные законом права муниципальных образований гарантируются государством и не могут быть нарушены путем принятия субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, касающихся прав муниципальных образований, в том числе по вопросам исполнения местных бюджетов. Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями реализуется только путем принятия соответствующего закона с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий остается подконтрольной государству, а не передается этим же органам местного самоуправления, а условия и порядок осуществления контроля определяется законом.

Законом Оренбургской области "Об организации и деятельности административных комиссий в Оренбургской области" представительные органы местного самоуправления незаконно наделены государственными полномочиями в сфере административного права, поскольку не было принято соответствующего областного закона. Также является незаконной передача этим же органам полномочий по контролю за реализацией государственных полномочий, поскольку функции контроля не передаются.

Кроме того, не было принято закона, определяющего условия и порядок контроля за осуществлением переданных полномочий. Также является незаконным возложение обязанностей по материально-техническому обеспечению деятельности административных комиссий на органы местного самоуправления, поскольку наделение отдельными государственными полномочиями должно производиться только с одновременной передачей соответствующих материальных и финансовых средств, покрывающих расходы муниципальных образований.

Возражения о том, что вопросы организации и деятельности административных комиссий не относятся к осуществлению государственных полномочий, поскольку административное законодательство в целом находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и оно не входит в сферу муниципального права, не могут быть признаны правильными. Несостоятельным является и возражение в части того, что административные комиссии образуются представительными органами местного самоуправления, поскольку в силу пункта 3 статьи 14 и пункта 4 статьи 15 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления (исполнительный и представительный) наделяются собственной компетенцией в соответствии с уставами муниципальных образований, а не законами субъектов Российской Федерации. Довод о том, что назначаемые административными комиссиями штрафы направляются в местные бюджеты и покрывают расходы муниципальных образований по содержанию административных комиссий, не может быть признан обоснованным, поскольку эта статья доходов бюджетов муниципальных образований установлена федеральным законом и муниципальные образования получают их в силу уже предоставленного им права (пункт 1 ст. 46 Бюджетного кодекса РФ), а не в качестве компенсации за принятое субъектом Российской Федерации решение.

Судебная коллегия находит суждение суда первой инстанции правильным, так как оно соответствует установленным по делу обстоятельствам и требованиям действующего законодательства при его правильном толковании. Суд правильно указал обстоятельства (нормы права), определяющие вывод по делу, которые в решении приведены и дают основания считать его обоснованным и законным, так как установлено, что государственные полномочия органом местного самоуправления переданы не были, функции контроля не передаются, материально-техническое обеспечение не предусмотрено.

Ссылка в кассационных жалобах на Законы РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" как на основание позиции об ошибочности суждения суда не может быть признана обоснованной, так как приведенные в жалобах нормы этих законов непосредственно не регулируют рассматриваемого вопроса (связаны не с деятельностью административных комиссий как таковых, а с защитой прав и интересов несовершеннолетних лиц и возможностью наделения на основании федеральных законов иными полномочиями представительных органов муниципальных образований). Другие доводы жалоб не могут быть признаны соответствующими действующему законодательству при его правильном толковании.

В то же время вывод суда относительно времени, с которого оспариваемый Закон является недействующим, не может быть признан правильным, так как сделан без учета порядка принятия оспариваемого Закона и его фактического применения.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия

 

определила:

 

решение Оренбургского областного суда от 13 октября 2003 г. оставить без изменения, указав временем признания Закона в оспариваемой части недействующим вступление решения в законную силу, то есть с 4 февраля 2004 г. Кассационные жалобы Законодательного Собрания и администрации Оренбургской области оставить без удовлетворения.