ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 сентября 2002 года
Дело N 5-Г02-126
Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда России в составе:
председательствующего Кнышева В.П.,
судей
Нечаева В.И.,
Харланова А.В.,
с участием прокурора Власовой Т.А.
рассмотрела в
судебном заседании 20 сентября 2002 г. кассационный протест прокуратуры г.
Москвы на решение Московского городского суда от 1 июля 2002 г., которым
отказано прокурору г. Москвы в заявлении о признании не соответствующим
федеральному закону распоряжения мэра г. Москвы "Об управлении по делам
наружной рекламы, информации и оформления города" от 15 мая 1998 г. N
483-РМ в редакциях распоряжения мэра г.
Москвы от 3 февраля 1999 г. N. 70-РМ и от 15 февраля 2002 г. N 79-РМ.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда
Российской Федерации Нечаева В.И., объяснения представителей управления
правительства г. Москвы по делам наружной рекламы, информации и оформления
города Н. и З., заключение прокурора управления Генеральной прокуратуры
Российской Федерации Власовой Т.А., поддержавшей протест, исследовав материалы
дела, коллегия
установила:
прокурор города
Москвы обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному
законодательству распоряжения мэра г. Москвы "Об управлении по делам
наружной рекламы, информации и оформления города" от 15 мая 1998 г. N
483-РМ в редакциях распоряжения мэра г. Москвы от 3 февраля 1999 г. N 70-РМ и
от 15 февраля 2002 г. N 79-РМ, ссылаясь на то, что этот нормативный правовой акт принят с превышением полномочий, не
соответствует Федеральному закону "О рекламе", регулирует
правоотношения в области рекламы, которые могут регулироваться только правовыми
актами Российской Федерации, нарушает права местного самоуправления.
Рассмотрев дело, суд вынес приведенное
выше решение. В кассационном протесте прокуратуры г. Москвы ставится вопрос об
отмене решения суда и вынесении нового решения. Кассационный протест обоснован
тем, что статья 3 Федерального закона "О рекламе" не предусматривает
возможности издания субъектами Российской Федерации нормативных актов по
вопросам производства, размещения и распространения рекламы. Создание органа
исполнительной власти в целях координации деятельности городских и
территориальных органов исполнительной власти по вопросам наружной рекламы
противоречит федеральному законодательству. Обсудив доводы кассационного
протеста, коллегия не находит оснований для его удовлетворения.
Действительно, законодательство о
рекламе, а также подзаконные нормативные акты, регулирующие гражданско-правовые
отношения в сфере рекламной деятельности и устанавливающие такие нормы, которые
в силу их характера и значения для формирования свободных рыночных отношений
относятся к правовым основам единого рынка, находятся в исключительном ведении
Российской Федерации.
Однако оспариваемый нормативный акт, как
правильно признал суд, содержит иные, не гражданско-правовые нормы. Эти вопросы
хотя и связаны с рекламой, но выходят за рамки гражданско-правовых отношений и
не относятся к основам единого рынка. При этом суд сослался в решении также на
указание Конституционного Суда Российской Федерации в постановлении от 4 марта
1997 г. N 4-П по делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона
"О рекламе" о том, что "рекламная деятельность является объектом
комплексного нормативного правового регулирования. Если те
или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не
относятся к основам единого рынка, т.е. не являются предметом ведения
Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их
законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской
Федерации, в том числе ее статьями 72, 73, 76 (части 2, 4, 5 и 6)".
Город Москва, как субъект Российской
Федерации, является субъектом гражданского права и вправе осуществлять
полномочия в отношении объектов, находящихся в собственности города, а также в
пользовании и владении (статьи 2 и 124 ГК РФ). К
собственности г. Москвы относится значительное количество объектов: земли общего
пользования, земли транспортных магистралей, улицы, площади, проезды, дороги,
земли особо охраняемых территорий, здания, инженерные сооружения, набережные,
транспортные средства и другое имущество (статьи 20 и 21 Устава г. Москвы).
Поэтому мэр г. Москвы как высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
вправе был решать в пределах своей компетенции вопросы, связанные с рекламной
деятельностью. При этом суд обоснованно признал, что мэр г. Москвы, издавая
оспариваемое распоряжение, не вышел за пределы своей компетенции.
Согласно подп. "е" пункта 7 ст.
18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации) осуществляет полномочия в соответствии, в
частности, с уставом субъекта Российской Федерации.
Уставом города Москвы, п. "а"
ст. 52 мэру г. Москвы предоставлено право устанавливать
и изменять структуру городской администрации, определять компетенцию органов
городской администрации.
Из содержания
распоряжения мэра г. Москвы "Об управлении по делам наружной рекламы,
информации и оформления города" от 15 мая 1998 г. N 483-РМ в редакциях
распоряжения мэра г. Москвы от 3 февраля 1999 г. N 70-РМ и от 15 февраля 2002
г. N 79-РМ видно, что оно касается создания отраслевого органа городской
администрации - управления правительства г. Москвы по делам наружной рекламы, информации и оформления города, установления фонда оплаты
труда (пункт 1), назначения начальника этого управления (пункт 2), указаний
подчиненным органам по поводу структуры и штатного расписания управления,
механизма взаимодействия управления с территориальными органами исполнительной
власти и других вопросов управленческого характера (пункты 3, 4, 6 - 18, пункт
5 распоряжения утратил силу).
В пункте 10 оспариваемого распоряжения
предусмотрено, что управление осуществляет контроль за
соблюдением в г. Москве требований законодательства Российской Федерации о
рекламе в средствах массовой информации, в том числе электронных, разработку
рекомендаций по совершенствованию качества, нравственных аспектов содержания
наружной рекламы, ее влияния на внешний облик города (абз.
2); координацию деятельности городских структур по формированию единой
городской политики в области наружной рекламы, визуальной информации и
художественного оформления города (абз. 3); участие в
разработке нормативных актов по вопросам рекламы, городской информации и
оформления города (абз. 4).
Судом обоснованно отвергнут как основание
для признания оспариваемого акта незаконным довод о том, что приведенный пункт
распоряжения противоречит статьям 3 и 26 Федерального закона "О
рекламе". Он не затрагивает гражданско-правовых отношений и не нарушает
чьих-либо прав и интересов (в том числе федерального антимонопольного комитета
и его территориального органа). Высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации обязано само соблюдать федеральное законодательство и следить, в том
числе через отраслевые структуры городской администрации, за соблюдением
требований федерального законодательства подчиненными ему органами власти. Нет
запрещения в федеральном законодательстве и на участие органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации в разработке каких-либо нормативных
актов.
Руководствуясь ст. ст. 304, 305, 311
Гражданского процессуального кодекса РСФСР, коллегия
определила:
оставить решение Московского городского
суда от 1 июля 2002 г. без изменения, кассационный протест прокуратуры г.
Москвы - без удовлетворения.