ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 6 июля 1999 года

 

Дело N КАС99-127

 

Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

 

    председательствующего                              Федина А.И.

    членов коллегии              Лаврентьевой М.Н. и Толчеева К.Н.

    с участием прокурора                                Белан М.Г.

 

рассмотрела в судебном заседании от 6 июля 1999 г. дело по жалобе открытого акционерного общества "Элбим - Банк" о признании недействительными Постановления Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) России от 23 ноября 1998 г. N 52 и утвержденного им "Положения о порядке приостановления действия и аннулирования лицензий на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг" по кассационной жалобе ОАО "Элбим - Банк" на решение Верховного Суда РФ от 28 мая 1999 г., которым жалоба заявителя оставлена без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Федина А.И., объяснения представителей ОАО "Элбим - Банк" К., М. и С.А.Л., поддержавших доводы жалобы, объяснения представителей ФКЦБ России С.А.Ю. и О., возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, выслушав заключение прокурора Белан М.Г., полагавшего решение подлежащим отмене с направлением дела на новое рассмотрение, Кассационная коллегия

 

установила:

 

ОАО "Элбим - Банк" обратилось в Верховный Суд РФ с жалобой, в которой поставило вопрос о признании недействительными Постановления ФКЦБ России от 23 ноября 1998 г. N 52 и утвержденного им "Положения о порядке приостановления действия и аннулирования лицензий на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг".

При этом заявитель сослался на то, что в нарушение требований ст. 43 Закона РФ "О рынке ценных бумаг" этот нормативный акт был введен в действие без регистрации его в Министерстве юстиции РФ.

Кроме того, заявитель ссылался на то, что ФКЦБ России с превышением полномочий определяет порядок осуществления надзорных функций по приостановлению и аннулированию лицензий, выданных профессиональным участникам рынка ценных бумаг, тогда как Закон РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности" относит полномочия по определению порядка осуществления надзорных функций к компетенции Президента РФ и Правительства РФ, а не ФКЦБ России.

Сослался заявитель и на то, что некоторые положения нормативного правового акта ФКЦБ России по существу противоречат требованиям федерального закона и нарушают права и интересы профессиональных участников рынка ценных бумаг, к каковым относится и ОАО "Элбим - Банк".

Верховный Суд РФ постановил приведенное выше решение.

В кассационной жалобе ОАО "Элбим - Банк" ставит вопрос об отмене судебного решения и признании недействительным (незаконным) обжалованного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия находит, что кассационная жалоба подлежит частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Отвергая как необоснованный довод заявителя о том, что оспоренный нормативный акт ФКЦБ России не может быть признан действующим в связи с непрохождением государственной регистрации, Верховный Суд РФ обоснованно сослался на то, что положение Федерального закона "О рынке ценных бумаг", согласно которому постановления федеральной комиссии, имеющие нормативный характер, подлежат регистрации в случаях и порядке, которые предусмотрены для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, вступило в силу 2 декабря 1998 г.

Оспоренный же акт ФКЦБ России был издан до 2 декабря 1998 г., то есть в период, когда согласно абзацу 3 пункта 8 Положения "О Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг", утвержденного Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1009, постановления ФКЦБ России не подлежали регистрации в Министерстве юстиции РФ, и официальным изданием для их опубликования.

Довод в жалобе о том, что Вестник ФКЦБ России, в котором опубликовано Постановление ФКЦБ России N 52 от 23 ноября 1998 г., фактически был выпущен в свет после 2 декабря 1998 г., когда вступило в силу положение закона о необходимости государственной регистрации актов ФКЦБ России даже при подтверждении этого факта, не может иметь правового значения для вступления акта в действие, поскольку на день издания этого акта подобная регистрация его не требовалась. Последующее опубликование акта означает лишь официальное доведение до всеобщего сведения уже принятого в установленном на тот период порядке нормативного правового акта.

Правомерно отказал суд первой инстанции в признании недействительным всего нормативного акта ФКЦБ России и по заявленному ОАО "Элбим - Банк" основанию об отсутствии у ФКЦБ России полномочий по определению порядка лицензирования (включающего в себя также порядки приостановления действия и аннулирования лицензий).

Утверждая об отсутствии у ФКЦБ таких полномочий, заявитель ссылался на то, что согласно ст. 5 Закона РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лишь Президенту РФ и Правительству РФ предоставлено право определять порядок осуществления лицензирования.

Отвергая этот довод заявителя, Верховный Суд РФ обоснованно сослался на п. 3 ст. 19 Закона РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности", согласно которому установленный в данном Законе порядок лицензирования отдельных видов деятельности не распространяется на порядок лицензирования конкретных видов деятельности, лицензирование которых установлено вступившими в силу до дня вступления в силу настоящего Федерального закона иными федеральными законами.

Лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг установлено Законом РФ "О рынке ценных бумаг".

Следовательно, и устанавливать порядок лицензирования этого вида деятельности вправе ФКЦБ России в силу предоставленной ей п. 6 ст. 42 Закона РФ "О рынке ценных бумаг" компетенции.

Делая такой вывод, Кассационная коллегия учитывает и то обстоятельство, что в приведенном ст. 17 Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" перечне видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, отсутствует профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания основанного нормативного правового акта ФКЦБ России в полном объеме по мотиву отсутствия его государственной регистрации и официального опубликования в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763, а также по мотиву отсутствия у ФКЦБ России компетенции определять порядок приостановления действия и аннулирования лицензий на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.

Вместе с тем, оспаривая "Положение о порядке приостановления действия и аннулирования лицензий на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг", заявитель сослался также на несоответствие по существу ряда норм Положения требованиям закона.

В частности, заявитель сослался на абзац П пункта 2.3 Положения, предусматривающий, что в случае принятия решения о проведении проверки, в целях защиты прав владельцев ценных бумаг и клиентов профессиональных участников федеральная комиссия и лицензирующий орган вправе до проведения проверки или во время ее проведения принять решение о приостановлении действия лицензии.

Эта норма Положения, как утверждал заявитель, противоречит статьям 42 и 44 Закона РФ "О рынке ценных бумаг", согласно которым федеральная комиссия вправе приостанавливать действие лицензии лишь в случае нарушения требований законодательства РФ о ценных бумагах.

Признавая необоснованным приведенный довод заявителя, Верховный Суд РФ указал в решении на то, что данное основание (абзац П п. 2.3 Положения), как и все другие основания приостановления и аннулирования лицензии, изложенные в разделе 2 Положения, связано с нарушением законодательства о ценных бумагах.

Между тем указание, содержащееся в оспоренном заявителем пункте 2.3 (ч. II) Положения, в частности, о возможности приостановления действия лицензии до проведения проверки (как и во время ее проведения) не обусловлено наличием к этому времени факта нарушения законодательства о ценных бумагах.

Следовательно, редакция п. 2.3 допускает возможность произвольного приостановления (равно как и аннулирования) лицензии независимо от того, располагала ли ФКЦБ сведениями о нарушении профессиональным участником на рынке ценных бумаг требований законодательства или не располагала.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о соответствии содержания абзаца П п. 2.3 Положения требованиям федерального закона нельзя признать правильным, поскольку он сделан без тщательного исследования содержания оспоренного пункта Положения.

Отсутствует в судебном решении и обоснование неправомерности требования заявителя о несоответствии требованиям закона, в частности, п. 2.1.10 Положения, согласно которому в качестве одного из оснований для приостановления действия лицензии предусмотрено нарушение требований правовых актов РФ и нормативных актов федеральной комиссии.

Оспаривая этот пункт Положения, заявитель ссылался на то, что в Законе (ст. 42 и 44 Закона РФ "О рынке ценных бумаг") основанием для приостановления действия лицензии предусмотрено лишь нарушение требований законодательства РФ, а не любых нормативных актов РФ, а также и нормативных актов ФКЦБ.

Приведенный (фактически без указания мотивов) вывод суда сделан без учета того обстоятельства, что и при нарушении (невыполнении) требований некоторых норм Положения, оспоренных заявителем по настоящему делу, как раз по мотиву несоответствия требованиям закона (законодательства РФ) комиссия (или в определенных случаях и другие лицензирующие органы) вправе приостанавливать действие лицензии, что не предусмотрено законами Российской Федерации.

Отказывая в признании недействительными пунктов 1.2 и 2.2 Положения, предусматривающих возможность аннулирования лицензий самой ФКЦБ либо (в определенных случаях) другими лицензирующими органами, Верховный Суд РФ сослался на то, что эти пункты Положения соответствуют положениям ст. ст. 42 и 44 Закона РФ "О рынке ценных бумаг", предусматривающим наделение самой ФКЦБ полномочием по аннулированию лицензии.

При этом суд первой инстанции исходил из того, что хотя п. 3 ст. 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" и предусматривает возможность аннулирования лицензии лишь решением суда на основании заявления лицензирующего органа, выдавшего лицензию, или органа государственной власти, однако такой порядок аннулирования лицензий (предусмотренный п. 3 ст. 13 Закона) не распространяется на порядок аннулирования лицензий профессиональным участникам на рынке ценных бумаг, так как согласно п. 3 ст. 19 Закона РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности" установленный в настоящем Федеральном законе порядок лицензирования отдельных видов деятельности не распространяется на порядок лицензирования конкретных видов деятельности, лицензирование которых установлено вступившими в силу до дня вступления в силу настоящего Федерального закона иными федеральными законами.

Поскольку Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" вступил в силу до вступления в силу Закона РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности", следовательно (по мнению суда), в отношении аннулирования лицензий профессиональным участникам на рынке ценных бумаг действуют ст. ст. 42 и 44 Закона "О рынке ценных бумаг", допускающие аннулирование лицензий не решением суда, а решением самой ФКЦБ.

Между тем с таким выводом суда нельзя согласиться, поскольку в соответствии со ст. 6 Закона РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности" к полномочиям лицензирующих органов не отнесено право аннулировать выданные лицензии (хотя приостановление действия лицензии отнесено к компетенции лицензирующих органов).

Данная статья Федерального закона помещена в главе I "Общие положения", в ст. 1 которой (главы I) особо указано на то, что данный Закон направлен на обеспечение единой государственной политики при осуществлении лицензирования, при регулировании и защите прав и граждан, защите их законных интересов.., а также на установление правовых основ единого рынка.

Делая приведенный выше вывод о необоснованности требования (по п. п. 1.2 и 2.2 Положения), суд первой инстанции оставил без внимания и то обстоятельство, что в расположенной также в главе I "Общие положения" ст. 3 Закона РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в качестве основных принципов осуществления лицензирования приведено, в частности, утверждение единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации.

Указание же о нераспространении установленного в Федеральном законе "О лицензировании отдельных видов деятельности" порядка лицензирования отдельных видов деятельности на порядок лицензирования конкретных видов деятельности, лицензирование которых установлено вступившими в силу до дня вступления в силу настоящего Федерального закона иными федеральными законами, помещено законодателем в главе IV "Заключительные положения", нормы которой в свою очередь должны соответствовать нормам общих положений Закона.

Аннулирование лицензии является существенной санкцией за допущенные лицензиатом нарушения законодательства РФ, и вопрос о том, кто вправе принимать решение о применении такой санкции, не может быть отнесен к порядку лицензирования, при том, что порядок по Закону РФ "О рынке ценных бумаг" (п. 6 ст. 42) вправе была устанавливать ФКЦБ России.

Оспаривая законность пункта 2.2.4 Положения, предусматривающего в качестве одного из оснований для принятия ФКЦБ России лицензирующим органом решения об аннулировании лицензии неисполнение предписаний ФКЦБ России или лицензирующего органа, заявитель ссылался на то, что ни Законом РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности", ни Законом РФ "О рынке ценных бумаг" такое действие (бездействие) профессионального участника на рынке ценных бумаг само по себе не указано в качестве основания для аннулирования лицензии (даже если это аннулирование будет производиться решением суда).

Суд первой инстанции, не соглашаясь с утверждением заявителя и сославшись на правомочие ФКЦБ России в соответствии со ст. 44 Закона РФ "О рынке ценных бумаг" направлять эмитентам и профессиональным участникам рынка ценных бумаг, а также их саморегулируемым организациям предписания, обязательные для исполнения, а также требовать от них представления документов, необходимых для решения вопросов, находящихся в компетенции ФКЦБ России, вместе с тем в нарушение требований ст. 197 ГПК РСФСР не привел в решении доводы, по которым отверг конкретные обоснования заявленного требования о незаконности пункта 2.2.4 Положения.

Не приведены такие доводы в решении суда и в отношении обоснований заявителем требований о несоответствии закону п. 4.4 Положения, установившего, что юридическое (физическое) лицо, лицензия которого аннулирована, вправе подать заявление на получение лицензии не ранее чем через два года после аннулирования лицензии (а при аннулировании лицензии на основании пп. 2.2.5 пункта 2.2 - через три года).

Между тем заявитель утверждал, что ФКЦБ России указанным пунктом ограничивает его в праве заниматься определенной деятельностью в случае, если допущенные нарушения закона, явившиеся основанием для аннулирования лицензии, будут впоследствии устранены.

По мнению заявителя, такое ограничение в правах в соответствии с ч. III ст. 55 Конституции РФ и ст. 49 ГК РФ возможно лишь на основании Федерального закона, а не нормативного акта ФКЦБ России.

Однако в решении суда оценка этим доводам заявителя практически не дана, хотя они имеют правовое значение для разрешения настоящего спора.

Поскольку при проверке вопроса о соответствии требованиям закона некоторых пунктов Положения Верховный Суд РФ неправильно определил юридически значимые обстоятельства, неправильно применил нормы материального права, вынесенное им решение подлежит отмене.

Вместе с тем Кассационная коллегия лишена возможности вынести новое решение, не передавая дела на новое рассмотрение, поскольку при принятии жалобы к производству судья не поставил вопрос перед заявителем об уточнении заявленных требований, несмотря на то, что в жалобе были приведены лишь выборочно некоторые пункты Положения, которые, по мнению заявителя, демонстрируют несоответствие принципиальных норм Положения требованиям закона.

Не принято судом мер для уточнения требований заявителя относительно всех пунктов Положения, якобы не соответствующих закону (по мотиву превышения ФКЦБ России своих полномочий, расширения перечня оснований для приостановления действия и аннулирования лицензий и по другим принципиальным положениям).

На заседании Кассационной коллегии представители заявителя пояснили, что конкретные пункты Положения, якобы не соответствующие закону, они привели для примера, рассчитывая, что в полном объеме Положение будет признано судом недействующим ввиду отсутствия регистрации этого акта либо будет признано недействительным ввиду отсутствия у ФКЦБ России полномочий для принятия обжалованного Положения в целом.

Представители также пояснили, что и не приведенные им в судебном заседании иные пункты Положения, связанные с указанными в жалобе пунктами, по их мнению, также не соответствуют закону. В частности, пункты 3.6 и 2.1.4 (по мотиву незаконного расширения ФКЦБ России своей компетенции).

Руководствуясь ст. ст. 305 - 308 ГПК РСФСР, Кассационная коллегия

 

определила:

 

решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 мая 1999 г. отменить, дело передать на новое рассмотрение по первой инстанции.

 

Председательствующий

А.И.ФЕДИН

 

Члены коллегии:

М.Н.ЛАВРЕНТЬЕВА

Н.К.ТОЛЧЕЕВ