ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 7 мая 1998 года

 

Дело N 4-Г98-5

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

 

    председательствующего                       Лаврентьевой М.Н.,

    судей                                          Соловьева В.Н.,

                                                      Маслова А.М.

 

рассмотрела в судебном заседании от 7 мая 1998 года дело по заявлению заместителя прокурора Московской области о признании частично недействительным Закона Московской области от 17 июля 1997 года "О правилах поведения граждан в общественных местах и ответственности за их нарушение на территории Московской области" по кассационному протесту заместителя прокурора Московской области и кассационной жалобе администрации Московской области на решение Московского областного суда от 9 февраля 1998 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации А.М. Маслова, объяснения представителей администрации Московской области Р. и Б. по доводам кассационной жалобы, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации М.М. Гермашевой, полагавшей решение в опротестованной части отменить, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

заместитель прокурора Московской области обратился в суд с заявлением о признании недействительным Закона Московской области от 17 июля 1997 года "О правилах поведения граждан в общественных местах и ответственности за их нарушение на территории Московской области". В окончательной редакции своего заявления просит признать недействительными следующие положения этого Закона Московской области:

Ст. 2 п. 1 - Распитие спиртных напитков в общественных местах, кроме мест, специально отведенных для этих целей, и появление в общественных местах в нетрезвом виде, в состоянии наркотического и токсического опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность (в части "нахождения в состоянии наркотического и токсического опьянения").

Ст. 2 п. 5 - Езда на товарных поездах, на подножках и буферах пригородных поездов и поездов дальнего следования.

Ст. 2 п. 6 - Переход проезжей части улиц, железнодорожных путей в неустановленных местах (в части "переход проезжей части улиц в неустановленных местах").

Ст. 2 п. 7 - Нарушение тишины громким пением, игрой на музыкальных инструментах; проведение квартирного ремонта с использованием технических средств, использование телевизионной и аудио-, видеотехники, установленной на повышенную громкость, на улице, во дворах, квартирах, подъездах жилых домов и в иных общественных местах - с 23 часов до 6 часов, кроме мест, специально отведенных для этих целей (в части "до 6 часов").

Ст. 2 п. 8 - Использование не по назначению пожарных лестниц, крыши, чердачных и подвальных помещений домов.

Ст. 2 п. 9 - Поджог бытовых отходов в местах их сбора возле домов, разведение костров около строений, возле лесных посадок и на территории лесных массивов.

Ст. 2 п. 10 - Купание в реках и водоемах в запрещенных местах.

Ст. 2 п. 11 - Обрывание цветов с газонов и клумб, сбор дикорастущих растений, подлежащих охране, повреждение или уничтожение зеленых насаждений.

Ст. 2 п. 12 - Повреждение железнодорожного, авиационного, автомобильного оборудования, средств сигнализации и связи, перевозимой техники, контейнеров и иного имущества; бросание камней и иных предметов в проходящие поезда; подкладывание предметов на железнодорожные пути; проникновение в служебные зоны воздушного, водного и железнодорожного транспорта (в части "бросание камней и иных предметов в проходящие поезда").

Ст. 2 п. 13 - Повреждение таксофонов и их кабин; домофонов и кодовых замков; оборудования лифтов, телевизионных антенн.

Ст. 2 п. 14 - Складирование бытовых и промышленных отходов в неустановленных местах. Парковка грузового автотранспорта на внутриквартальных и дворовых территориях, среди жилых домов. Проезд на автотранспорте по пешеходным тротуарам. Парковка автотранспорта на газонах и детских площадках.

Ст. 2 п. 15 - Нарушение правил содержания и выгула домашних животных.

Ст. 2 п. 16 - Развешивание объявлений на автобусных павильонах, опорах освещения, в подъездах домов и в других неустановленных местах.

Ст. 2 п. 17 - При проведении спортивных и зрелищных мероприятий засорение трибун, выбрасывание предметов на трибуны, спортивные площадки, беговые дорожки и другие места проведения соревнований или других мероприятий, а также совершение иных действий, препятствующих проведению мероприятий.

Ст. 2 п. 18 - Использование предметов, создающих шумовой эффект и мешающих зрителям, участникам спортивных и зрелищных мероприятий, а также использование ограждений, осветительных устройств, площадок для телевизионных съемок, несущих конструкций не по назначению.

Ст. 2 п. 19 - Выкрики, унижающие и оскорбляющие достоинство организаторов, исполнителей и зрителей спортивных и зрелищных мероприятий.

Ст. 2 п. 20 - Организация на улицах, площадях и в других общественных местах после проведения спортивных и зрелищных мероприятий шествий, препятствующих нормальной работе транспорта или нарушающих общественный порядок (п. п. 7 - 20 ст. 2 Закона в части ответственности, предусмотренной в частях 2, 3, 4 ст. 3).

Ст. 3 - Лица, нарушившие требования, изложенные в п. п. 1, 2, 3, 4, 5, 6 ст. 2 несут ответственность, установленную ст. ст. 103, 104, 122, 150, 158, 162, 164.1, 164.3 КоАП (в части распространения данной нормы на п. 5 ст. 2 Закона).

Лица, нарушившие требования, изложенные в пунктах 7, 8, 10, 11, 16, 17, 18, 19 ст. 2 Закона подвергаются наложению штрафа в размере от одной второй минимального размера оплаты труда до 10 минимальных размеров оплаты труда.

Лица, нарушившие требования, изложенные в пунктах 9, 13, 20 статьи 2 Закона подвергаются наложению штрафа в размере от одного до 20 минимальных размеров оплаты труда.

Лица, нарушившие требования, изложенные в пунктах 12, 14, 15 статьи 2 Закона, подвергаются наложению штрафа в размере от двух до тридцати минимальных размеров оплаты труда (по изложенным выше основаниям).

Ст. 6. - Штрафы за нарушение требований, изложенных в пунктах 1 - 4, 6 - 10, 12, 14 - 20, статьи 2 Закона, зачисляются в местные бюджеты муниципальных образований Московской области и могут направляться на нужды правоохранительных органов (в части распространения данной нормы на п. 14 ст. 2 Закона).

Заместитель прокурора Московской области обосновал свои требования тем, что Московская областная Дума, принимая названный Закон, вышла за пределы своих полномочий, признав административными проступками правонарушения, ответственность за которые может быть установлена только на федеральном уровне или уже установлена КоАП РСФСР, санкции не соответствуют федеральным законам.

В судебном заседании прокурор настаивал на заявленных требованиях, представители Московской областной Думы и администрации Московской области заявление прокурора признали частично.

Решением Московского областного суда от 9 февраля 1998 года заявление заместителя прокурора Московской области удовлетворено частично. Признаны недействительными пункты 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 статьи 2 Закона Московской области от 17 июля 1997 года "О правилах поведения граждан в общественных местах и ответственности за их нарушение на территории Московской области" и соответствующие им нормы, содержащиеся в частях 2, 3, 4 статьи 3 того же Закона.

В кассационном протесте заместителя прокурора Московской области ставится вопрос об отмене решения суда в части отказа в удовлетворении заявления о признании недействительными положений, содержащихся в п. п. 1, 5, 6, 10 ст. 2 Закона Московской области от 17 июля 1997 года "О правилах поведения граждан в общественных местах и ответственности за их нарушение на территории Московской области", и ответственности, предусмотренной ст. 3 того же Закона, статьи 6 в части распространения данной нормы на п. 14 ст. 2 Закона по тем основаниям, что суд неправильно применил материальный закон, допустил существенное нарушение норм процессуального права.

Администрация Московской области в своей кассационной жалобе просит отменить решение в части признания недействительными пунктов 7, 8, 9, 11, 12, 14, 15, 16, 17 - 20 Закона в связи с неправильным применением судом норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение подлежащим частичной отмене.

Признавая недействительными положения оспариваемого Закона Московской области, суд обоснованно исходил из того, что ответственность за правонарушения, предусмотренные п. п. 7, 8, 9, 11, 12, 14, 15, 16, 17 - 20 ст. 2, урегулированы федеральным законодательством, в частности ст. ст. 102, 104.1, 142, 144, 158, 169 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Вывод суда основан на анализе законодательства и является правильным.

Довод кассационной жалобы администрации Московской области о том, что указанные положения оспариваемого Закона конкретизируют правонарушения, которые содержатся в КоАП РСФСР и изложены в общих чертах, нельзя признать убедительным, поскольку ответственность за те же действия установлена и не требует детализации, кроме того, в Законе Московской области за их совершение предусмотрены административные взыскания, существенно выходящие за пределы, установленные соответствующими статьями КоАП РСФСР.

Нельзя согласиться с доводом кассационного протеста об отмене решения в части отказа в признании недействительными положений, содержащихся в п. 10 ст. 2 Закона Московской области, и соответствующей нормы части 2 ст. 3 того же Закона.

В соответствии со ст. 88 Водного кодекса Российской Федерации общее водопользование осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, а также условиями, устанавливаемыми органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора и другими государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов в пределах их компетенции. Органы местного самоуправления устанавливают места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных плавательных средствах, водопой скота, а также определяют иные условия общего водопользования на водных объектах, расположенных на территориях городских, сельских поселений и других муниципальных образований.

Правила охраны жизни людей на воде, пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах на территории Московской области установлены постановлением губернатора Московской области от 10 апреля 1997 года. Поскольку ответственность за нарушения этих правил в части, определенной п. 10 ст. 2 оспариваемого Закона, федеральным законодательством не установлена, норма не противоречит ст. 6 КоАП РСФСР, оснований для признания ее недействительной не имелось.

Ошибочным является довод протеста о том, что субъект Российской Федерации вправе определять штраф лишь в размере, установленном п. 3 ст. 64 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации". Названной нормой предоставлено право устанавливать административную ответственность должностных лиц и граждан в виде штрафа в размере от двукратной до двадцатикратной величины минимальной заработной платы, налагаемого в судебном порядке лишь за правонарушения, перечень которых дан в п. 4 ст. 46 того же Закона РФ (административная ответственность граждан и должностных лиц за неисполнение решений Совета по вопросам борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, использования природных ресурсов и охраны природы, застройки и благоустройства территории населенных пунктов, пожарной и дорожной безопасности и иным вопросам, предусмотренным законодательством Российской Федерации).

Данная норма касается полномочий по обеспечению прав и законных интересов местного самоуправления и граждан, то есть распространяется на правонарушения, посягающие на установленный порядок управления. Между тем КоАП РСФСР и его статья 6 предоставляет более широкий перечень вопросов, по которым представительный орган субъекта Российской Федерации вправе принимать решения, предусматривающие за их неисполнение административную ответственность. В этих случаях он при установлении вида и размера административного взыскания должен руководствоваться положениями, содержащимися в ст. ст. 24 и 27 КоАП РСФСР. Установленная п. 10 ст. 2 Закона Московской области ответственность данным федеральным нормам не противоречит, и в этой части кассационный протест Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит необоснованным.

Законодательство об административных правонарушениях находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации). Полномочия представительных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации по принятию нормативных актов об административной ответственности определены в ст. 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Однако суд не исследовал и не указал в решении, соответствуют ли положения, содержащиеся в п. п. 1, 5, 6 ст. 2 оспариваемого Закона, полномочиям субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности и, соответственно, не выходят ли они за пределы компетенции представительного и исполнительного органов власти Московской области. Ссылку в решении на протокол к Федеральному договору нельзя признать убедительной, поскольку при этом не дано оценки, соответствует ли его статья 5 Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Суд правильно указал, что по общему правилу правовая норма состоит из трех частей: гипотезы, диспозиции и санкции. Вместе с тем вид и размер наказания за совершение правонарушений, предусмотренных п. п. 1, 5, 6 ст. 2 Закона Московской области не конкретизированы, имеется лишь ссылка в ст. 3 оспариваемого Закона, где указано, что лица, совершившие перечисленные правонарушения, несут ответственность, установленную ст. ст. 103, 104, 122, 150, 158, 162, 164.1, 164.3 КоАП РСФСР. Учитывая, что размеры штрафов по этим статьям Кодекса неодинаковы, суду надлежало обсудить возможность исполнения Закона Московской области в указанной части.

Кроме того, судом не обсуждено требование, заявленное заместителем прокурора Московской области, о признании недействительной ст. 6 оспариваемого Закона в части распространения на п. 14 ст. 2 того же Закона Московской области. При таких обстоятельствах решение в указанной части нельзя признать соответствующим требованиям ст. 197 ГПК РСФСР.

На основании изложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что решение в части признания недействительными п. п. 1, 5, 6 ст. 2 Закона Московской области от 17 июля 1997 года "О правилах поведения граждан в общественных местах и ответственности за их нарушение на территории Московской области", соответствующих норм, содержащихся в ст. 3 того же Закона, а также ст. 6 в части п. 14 ст. 2 Закона Московской области подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение, в ходе которого необходимо учесть изложенное выше, принять решение с соблюдением норм материального и процессуального права. В остальной части решение является законным и обоснованным.

Руководствуясь ст. 305 п. п. 1, 2 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение Московского областного суда от 9 февраля 1998 года в части рассмотрения требований заместителя прокурора Московской области о признании недействительными пунктов 1, 5, 6, статьи 2, соответствующих положений, содержащихся в статье 3, статьи 6 в части ее распространения на пункт 14 статьи 2 Закона Московской области от 17 июля 1997 года "О правилах поведения граждан в общественных местах и ответственности за их нарушение на территории Московской области" отменить и дело направить на новое рассмотрение в тот же суд.

В остальной части решение оставить без изменения.