ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 11 ноября 1997 года

 

Дело N 56-Г97-9

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

 

    председательствующего                            Кнышева В.П.,

    судей                                           Горохова Б.А.,

                                                      Нечаева В.И.

 

рассмотрела в судебном заседании от 11 ноября 1997 г. по кассационной жалобе АО "ХК Дальморепродукт" на решение Приморского краевого суда от 18 августа 1997 г. дело по заявлению АО ХК "Дальморепродукт" о признании недействительными постановлений администрации Приморского края от 14 апреля 1994 г. N 53 и от 30 декабря 1994 г. N 653.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., объяснения представителей АО ХК "Дальморепродукт" С.П. (доверенность N 06-31 от 14.01.97), О. (доверенность N 6-637 от 15.07.97), П. (доверенность N 649/И-55 от 10.11.97), представителей администрации Приморского края Б. (доверенность N 11-40/2194 от 06.08.96), С.И. (доверенность N 11-40/3013 от 05.11.97), заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Корягиной Л.Л., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

постановлением администрации Приморского края от 14 апреля 1994 г. N 53 "О ставках налогов, отчисляемых в дорожный фонд" ставка налога на пользователей автомобильных дорог в Приморском крае была установлена в размере 1% от суммы реализации продукции, выполняемых работ и предоставляемых услуг: постановлением администрации Приморского края от 30 декабря 1994 г. N 653 "О ставках налогов, отчисляемых в дорожный фонд" ставка этого налога была увеличена до 3% от суммы реализации продукции, выполняемых работ и предоставляемых услуг.

АО "ХК Дальморепродукт" обратилось в суд с заявлением о признании указанных постановлений недействительными по тем основаниям, что повышение ставок федерального налога в нарушение требований Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" было произведено исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации с превышением его полномочий и с нарушением прав налогоплательщиков.

Решением Приморского краевого суда от 18 августа 1997 г. в удовлетворении жалобы было отказано.

В кассационной жалобе АО "ХК Дальморепродукт" просит отменить решение, как вынесенное с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение подлежащим отмене по следующим основаниям.

В статье 57 Конституции Российской Федерации установлено, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.

В соответствии с ч. 2 ст. 18 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей.

Пунктом "м" ч. 1 ст. 19 данного Закона налоги, служащие источниками образования дорожных фондов, зачисляемые в эти фонды в порядке, определяемом законодательными актами о дорожных фондах в Российской Федерации, отнесены к федеральным налогам, а в части 5 той же статьи установлено, что федеральные налоги (в том числе размеры их ставок, объекты налогообложения, плательщики налогов) и порядок зачисления их в бюджет или во внебюджетный фонд устанавливаются законодательными актами Российской Федерации и взимаются на всей ее территории.

Образование финансовых ресурсов для содержания и устойчивого развития сети автомобильных дорог общего пользования и создание дорожных фондов регулируются Законом РФ от 18 октября 1991 г. N 1759-1 "О дорожных фондах в Российской Федерации" (в редакции Закона РФ от 25.12.92; Федеральных законов от 01.07.94 N 9-ФЗ, от 11.11.94 N 37-ФЗ, от 23.06.95 N 94-ФЗ, от 22.08.95 N 151-ФЗ, от 27.12.95 N 211-ФЗ, от 26.02.97 N 29-ФЗ, от 26.05.97 N 82-ФЗ).

Обосновывая свой вывод о том, что субъекту Российской Федерации предоставлено право изменять ставку налога на пользователей автомобильных дорог, суд сослался на ч. 3 ст. 5 Закона РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации" (в редакции Закона РФ от 25.12.92), действовавшую на момент принятия оспариваемых постановлений администрации Приморского края, в соответствии с которой увеличение ставок налога может осуществляться Верховным Советом республики в составе Российской Федерации, Советом народных депутатов автономной области, автономного округа, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Действительно, представительным органам государственной власти Федеральным законом может быть предоставлено право в зависимости от местных условий изменять ставку налога, в том числе и федерального (ч. 2 ст. 18 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации").

За счет федерального налога на пользователей автомобильных дорог формируются как федеральный дорожный фонд, так и дорожные фонды субъектов Российской Федерации (территориальные дорожные фонды), что и явилось основанием для наделения представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на уровне Федерального закона изменять ставку налога на пользователей автомобильными дорогами в зависимости от местных условий.

При указанных условиях довод представителей АО "ХК Дальморепродукт" о том, что изменение ставок федеральных налогов субъектами Российской Федерации недопустимо в силу прямого запрета, содержащегося в Законе РФ "О основах налоговой системы в Российской Федерации", как и довод о том, что изменение ставок федеральных налогов на региональном уровне нарушает конституционный принцип установления налогов только федеральным законодательством и принцип единства экономического пространства на всей территории Российской Федерации, обоснованным быть признан не может, тем более, что оценка соответствия федеральных законов Конституции Российской Федерации в компетенцию суда общей юрисдикции при рассмотрении настоящего дела не входит.

Вместе с тем судом не принято во внимание то обстоятельство, что в соответствии с ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 3 Закона РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации" за счет федерального налога на пользователей автомобильных дорог формируются не только территориальные дорожные фонды, но и федеральный дорожный фонд, причем ставка налога, за счет которого формируется федеральный дорожный фонд, была определена в ч. 2 ст. 5 указанного Закона (в редакции от 25.12.92) в размере 0,4% от суммы реализации продукции, выполняемых работ и предоставляемых услуг. По смыслу данного Закона субъект Российской Федерации может в зависимости от местных условий изменять лишь ту часть ставки налога на пользователей автомобильных дорог, которая определяет размер территориального дорожного фонда, и не вправе изменять ставку, определенную Федеральным законом для налога, за счет которого формируется федеральный дорожный фонд. Такое понимание Закона подтверждается последующими редакциями Закона РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации", в которых уточнено, что право субъекта Российской Федерации на изменение ставки налога на пользователей автомобильных дорог относится лишь к той части налога, которая направляется на формирование территориального дорожного фонда.

Не учтено судом и то обстоятельство, что повышение ставки налога представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации не может производиться произвольно, без соответствующего экономического обоснования и без соблюдения разумных пределов. В ч. 2 ст. 5 действующей редакции Закона РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации" указано на то, что ставка налога может быть повышена (понижена) только тогда, когда такая необходимость диктуется специфическими местными условиями, и только в пределах 50% от ставки федерального налога (2,5% от выручки, полученной от реализации продукции).

Обжалуемыми постановлениями ставка всего налога на пользователей автомобильных дорог была сначала увеличена в 2,5 раза по сравнению со ставкой федерального налога, а затем - в 7,5 раза. Чем вызвано столь значительное повышение ставки налога, представитель администрации Приморского края при рассмотрении дела в суде первой инстанции не объяснил, а судом это существенное обстоятельство было оставлено без внимания.

Вывод суда о том, что обжалуемые постановления были приняты в пределах компетенции исполнительного органа государственной власти Приморского края, является ошибочным.

Пунктом 4 Указа Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. N 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" было предусмотрено, что до избрания и начала работы новых органов представительной власти и местного самоуправления за администрацией соответствующего субъекта Российской Федерации закреплялись не все функции, которыми обладали краевые, областные Советы народных депутатов как органы представительной власти, а только те, которые были непосредственно поименованы в данном Указе Президента Российской Федерации. При этом абзацем шестым пункта 4 было особо подчеркнуто, что государственные органы краев, областей, органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в соответствии с действующим законодательством, не противоречащим настоящему Указу.

Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации 7 декабря 1993 г. было дано официальное разъяснение отдельных положений Указа Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. N 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому под исполнительно-распорядительными функциями, закрепленными законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, в Указе от 9 октября 1993 г. понимаются полномочия, закрепленные пунктами 9 и 10 (в части заслушивания отчетов руководителей комитетов, управлений, отделов и других структурных подразделений администрации) статьи 44, пунктами 8 (за исключением принятия решений по вопросам образования и деятельности контрольно-счетной палаты и утверждения положения о ней), 10, 12, 14 (в части утверждения перечня социально значимых объектов, не подлежащих отчуждению), 15 (в части объявления находящихся на подведомственной территории природных и иных объектов, имеющих историческую, экологическую, культурную и научную ценность, охраняемыми памятниками истории, природы и культуры) и 17 статьи 45, пунктами 2, 7, 8 и 10 статьи 46 Закона Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов Российской Федерации и краевой, областной администрации".

В соответствии с п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" перечисленные полномочия до избрания и начала работы новых органов представительной власти осуществляются соответствующей администрацией.

Таким образом, исчерпывающий перечень полномочий администрации был установлен Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. и Законом Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов Российской Федерации и краевой, областной администрации".

Ни в Указе Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. N 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации", ни в официальном разъяснении положений этого Указа за местной администрацией на период отсутствия представительных органов власти не были закреплены законодательные функции, в том числе предусмотренная п. 4 ст. 45 Закона Российской Федерации "О краевом областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (в редакции Закона РФ от 5 марта 1992 г.) функция по установлению в соответствии с законодательством Российской Федерации краевых, областных налогов, сборов, пошлин и тарифов на оплату услуг предприятий и организаций, находящихся в собственности края, области, и порядка их взимания.

Из этого следует, что установленный Законом РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации" порядок увеличения ставок налога на пользователей автомобильных дорог не был изменен Указом Президента от 9 октября 1993 г. N 1617.

В целях укрепления основ народовластия и обеспечения поэтапной конституционной реформы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации Президентом Российской Федерации был издан Указ от 22 октября 1993 г. N 1723 "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации".

Данный Указ утвердил "Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы" и установил, что Закон Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" и другие законодательные акты применяются в части, не противоречащей настоящему Указу.

Согласно пункту 1 утвержденного Указом Президента Положения и в соответствии с основами конституционного строя государственную власть в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах Российской Федерации осуществляют органы представительной (законодательной) и исполнительной власти.

В соответствии с пунктом 4 Положения правовое регулирование на территории края осуществляют представительные (законодательные) органы государственной власти края:

"4. Представительные (законодательные) органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа по вопросам ведения соответственно края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, а также по вопросам совместного ведения федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляют правовое (законодательное) регулирование."

Пунктом 5 Положения к компетенции представительного органа власти края были отнесены и вопросы о введении или отмене налогов:

"5. Представительный (законодательный) орган субъекта Российской Федерации рассматривает и утверждает бюджет края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа по представлению администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Правовые (законодательные) акты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, а также другие правовые акты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаются по представлению или при наличии положительного заключения администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа".

Пунктом 10 Положения была определена на период поэтапной конституционной реформы и компетенция администрации края:

"10. Администрация (правительство) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа: разрабатывает и представляет на утверждение представительному (законодательному) органу края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа бюджет и обеспечивает его исполнение;

распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа;

разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, культурой, социальной политикой;

осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения);

осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции и полномочия, возложенные на нее (него) Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Указами Президента Российской Федерации, решениями Совета Министров - Правительства Российской Федерации и правовыми (законодательными) актами представительных (законодательных) органов края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа".

Как это следует из положений Указа Президента Российской Федерации, в компетенцию администрации края не входили законодательные функции.

В п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. N 2266 "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" признаны недействующими следующие статьи и пункты статей Закона Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации": статья 2; абзац первый пункта 1 и пункт 2 статьи 3; статья 4; пункты 1 и 2 статьи 5; пункт 1 статьи 6; статья 7 (в части полномочий краевого, областного Совета); пункт 1 статьи 12 (в части принадлежности правомочий собственника краевому, областному Совету); пункт 4 статьи 12; пункты 5 и 6 статьи 13; пункт 1 статьи 14 (в части полномочий краевого, областного Совета); статья 19 (в части полномочий краевого, областного Совета); статья 20 (в части полномочий краевого, областного Совета); статья 21 (в части полномочий краевого, областного Совета); статья 22 (в части полномочий краевого, областного Совета); пункт 2 статьи 27 (в части утверждения тарифов на оплату услуг предприятий и организаций, находящихся в собственности края, области, дачи согласия на привлечение к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, увольнение с работы по инициативе администрации либо перевод, перемещение на другую работу без согласия депутата, утверждения должностных лиц краевой, областной администрации), пункт 3 статьи 27; статья 29; подпункты "а", "к" и "т" пункта 5 статьи 30, подпункт "д" пункта 5 статьи 30 (в части права подписывать решения Совета нормативного характера); статья 36; пункты 2 и 3 статьи 37; пункт 1 статьи 39 (в части утверждения краевым, областным Советом руководителей органов краевой, областной администрации); пункт 1 статьи 40; пункт 1 статьи 41 (в части полномочий Президиума Верховного Совета Российской Федерации); статья 42; пункт 5 статьи 44; пункт 6 статьи 44 (в части законодательной инициативы), пункты 8 - 13, 16, 20 статьи 44; пункты 1, 3, 6, 8, 10, 11, 13, 14, 17 статьи 45; пункты 2, 3, 7 - 10 статьи 46; пункт 2 статьи 47, пункт 3 статьи 47 (в части полномочий краевого, областного Совета, предусмотренных пунктами 1, 6 статьи 45 и пунктом 2 статьи 46); подпункт "в" пункта 1 статьи 48; пункт 5 статьи 49 (в части обжалования в краевой, областной Совет); пункт 2 статьи 50 (в части решений краевого, областного Совета); пункт 8 статьи 51 (в части решений краевого, областного Совета); пункт 11 статьи 51 (в части решений краевого, областного Совета); пункт 1 статьи 56 (в части решений краевого, областного Совета); статья 58; статья 63; пункт 3 статьи 64 (в части неявки должностных лиц); пункт 1 статьи 66; пункт 4 статьи 66 (в части постановки вопроса о недоверии в отношении должностных лиц администрации); пункт 1 статьи 67; подпункт "а" пункта 1 статьи 68; подпункт "б" пункта 1 статьи 68 (в части заключения Конституционного Суда Российской Федерации) Закона Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации".

В указанный перечень не включен пункт 4 ст. 45 Закона Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" в соответствии с которым к ведению краевого, областного Совета отнесено установление в соответствии с законодательством Российской Федерации краевых, областных налогов, сборов, пошлин. К полномочиям администрации в области планирования, бюджета, финансов и учета, предусмотренных ст. 49 (пункт 8) Закона, относилась организация взимания налогов и сборов, предусмотренных законодательством Российской Федерации и решениями краевого, областного Совета.

Как следует из текста Закона, а также Указов Президента РФ, определяющих полномочия администрации края, области на период проведения поэтапной конституционной реформы, на администрацию края были возложены функции по организации работы по сбору налогов, но не изменению налогового законодательства в виде установления иной ставки налога, чем это было предусмотрено федеральным законом. Полномочия администрации края не предусматривали самостоятельное принятие ею решения об изменении ставок федеральных налогов.

В решении суда в качестве одного из доводов оставления жалобы заявителя без удовлетворения указано на то, что к моменту рассмотрения дела в суде обжалуемые акты администрации края являлись недействующими.

Этот довод ссылками на соответствующие постановления администрации, которыми ранее принятые нормативные акты признавались бы недействующими, не подтвержден и обоснованным быть признан не может.

17 января 1995 г. администрацией Приморского края было принято постановление N 27, которым были внесены изменения в постановление от 28 декабря 1994 г.; постановлением N 55 от 6 февраля 1995 г. постановление от 17 января 1995 г. было отменено, но при этом вопрос об отмене ранее принятых постановлений разрешен не был.

С учетом того, что заявители поставили вопрос о недействительности оспариваемых актов краевой администрации с момента их принятия, а не со времени прекращения действия этих актов, существенного значения для разрешения возникшего спора то обстоятельство, что указанные акты более не применяются, не имело.

При указанных обстоятельствах решение суда не может быть признано законным и подлежит отмене по основаниям, предусмотренным п. 4 ст. 306, п. 3 ст. 307 ГПК РСФСР.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не имеет возможности вынести новое решение по данному делу, не передавая его на новое рассмотрение в суд первой инстанции потому, что в заседании суда кассационной инстанции представителями администрации Приморского края был поставлен вопрос о применении последствий истечения сроков, предусмотренных ст. 239.5 ГПК РСФСР для обращения в суд с жалобой. При новом рассмотрении дела в суде первой инстанции следует выяснить вопрос о пропуске заявителем указанного срока, о причинах его пропуска и о наличии оснований для его восстановления.

Суду следует обратить внимание заявителя на то, что постановления администрации Приморского края от 17 января 1995 г. N 27 и от 6 февраля 1995 г. N 55 непосредственно связаны с обжалуемыми постановлениями 1994 г., вносят в них изменения и фактически являются их составной частью. Рассмотрение вопроса о законности постановлений 1994 г. в отрыве от вопроса о постановлениях 1995 г. может поставить под сомнение правильность выводов суда по настоящему делу и привести к затруднениям в применении судебного решения в случае удовлетворения жалобы АО "ХК Дальморепродукт".

На основании ст. ст. 329, 330 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение Приморского краевого суда от 18 августа 1997 г. отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в тот же суд первой инстанции.