ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 25 сентября 2001 года

 

Дело N 58-Г01-48

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

 

    председательствующего                            Нечаева В.И.,

    судей                                           Горохова Б.А.,

                                                    Харланова А.В.

 

рассмотрела в открытом судебном заседании 25 сентября 2001 г. по кассационной жалобе администрации Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 8 августа 2001 г. дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании недействительным постановления главы администрации Хабаровского края от 7 марта 1998 г. N 93 "Об усилении контроля за концертно-гастрольной деятельностью в Хабаровском крае".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании недействительным постановления главы администрации Хабаровского края от 7 марта 1998 г. N 93 "Об усилении контроля за концертно-гастрольной деятельностью в Хабаровском крае", ссылаясь на то, что этот нормативный правовой акт и утвержденное им Положение о концертно-гастрольной деятельности в Хабаровском крае неправомерно вводят контроль за практикой проведения направляющими организациями и индивидуальными предпринимателями концертов ведущих исполнителей и гастрольных коллективов, особый порядок сдачи в аренду помещений для проведения концертов, порядок изготовления и распространения билетов, виды заключаемых договоров, отчетность гастролирующих организаций перед краевой филармонией, согласование цен на билеты.

Данное постановление и утвержденный им порядок, по мнению прокурора, изданы с нарушением норм Конституции Российской Федерации, ГК РФ, Закона РФ "Основы законодательства о культуре".

Статьей 8 Конституции Российской Федерации гарантирована свобода экономической деятельности, к которой относится и концертно-гастрольная. Юридические гарантии обеспечения единства экономического пространства установлены Указом Президента Российской Федерации от 12.12.91 "О едином экономическом пространстве РСФСР", согласно которому акты органов власти и управления и решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке страны, должны признаваться недействительными.

В ч. 3 ст. 1 ГК РФ закреплен принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Российской Федерации. Ограничения на перемещение таковых могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Указом Президента РФ от 28 февраля 1995 г. N 221 и Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" установлен ограниченный перечень товаров и услуг, на которые органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе вводить государственное регулирование цен. В указанный перечень концертно-гастрольная деятельность не включена. В соответствии со ст. 52 Закона РФ "Основы законодательства о культуре" цены (тарифы) на платные услуги и продукцию, включая цены на билеты, организации культуры устанавливают самостоятельно.

П. 1.3. оспариваемого Порядка, обязывающий стороны заключать типовой договор о проведении концертов на условиях: касса, паритет или гарантия, - по мнению прокурора, нарушает принцип свободы договора, предусмотренный ст. ст. 1 и 421 ГК РФ.

Кроме того, гражданское законодательство, регулирующее в числе прочего и вопросы концертно-гастрольной деятельности, согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации. По предметам ведения Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Субъектам Российской Федерации право регулировать вопросы исключительного ведения Российской Федерации не предоставлено.

Решением Хабаровского краевого суда от 12 апреля 2001 г. заявление прокурора было удовлетворено.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 22 июня 2001 г. это решение было отменено, как вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права; дело было направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Решением Хабаровского краевого суда от 8 августа 2001 г. заявление прокурора вновь было удовлетворено.

В кассационной жалобе администрации Хабаровского края поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Решение суда мотивировано тем, что статьей 8 Конституции Российской Федерации гарантирована свобода экономической деятельности, к которой относится и концертно-гастрольная. Юридические гарантии обеспечения единства экономического пространства установлены Указом Президента РФ от 12.12.91 "О едином экономическом пространстве РСФСР", согласно которому акты органов власти и управления и решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке страны, должны признаваться недействительными.

Между тем из решения неясно, каким образом этими актами нарушается свобода экономической деятельности, какие именно запреты и ограничения на проведение концертов предусмотрены в постановлении и Положении, как именно они ограничивают свободу перемещения услуг и финансовых средств.

Необходимость заключения договора на проведение концертов администрация Хабаровского края обосновывала в суде тем, что в соответствии с Инструкцией по ведению билетного хозяйства в культурно-просветительных учреждениях и учреждениях изобразительных искусств системы Министерства культуры СССР, утвержденной Минкультуры СССР 19 декабря 1974 г. N 947 и согласованной с Минфином СССР, вся деятельность культурно-просветительных учреждений должна быть основана на использовании билетной системы. Для изготовления и отпуска билетов должны быть заключены договоры между направляющей и принимающей стороной. При этом направляющая сторона (организаторы гастрольных концертов) вправе по своему усмотрению избирать варианты договоров. Указанная Инструкция Минкультуры СССР действовала до 9 июня 2000 г., поскольку приказом Министерства культуры РФ N 393 она признана утратившей силу в связи с введением в действие приказа Минфина РФ N 20-н "Об утверждении бланков строгой отчетности". Данным приказом Минфин РФ утвердил образец билета для театрально-концертных и культурно-просветительных организаций. Билеты являются документами строгой отчетности, в связи с чем оспариваемым постановлением главы администрации края предусмотрено гастрольно-концертную деятельность в крае проводить на основе распространения театральных билетов краевой филармонии. Это требование не распространяется на проведение концертов в ресторанах и клубах.

Эти доводы администрации имели существенное юридическое значение, но судом во внимание приняты не были.

Часть 3 статьи 1 ГК РФ устанавливает свободу перемещения на территории Российской Федерации товаров, услуг и финансовых средств. Какие ограничения в этом отношении содержат опротестованные прокурором постановление и Положение из решения суда, неясно. Из материалов дела усматривается, что в оспариваемых нормативных правовых актах имеются отдельные пункты, предусматривающие проведение расчетов за использование транспорта, изготовление рекламы, наем жилья и аренды помещений, однако, это не может рассматриваться как ограничение в передвижении, перемещении финансовых средств и услуг.

Статья 52 Закона РФ от 9 октября 1992 года N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (в ред. Федерального закона от 23.06.99 N 115-ФЗ) предусматривает, что цены (тарифы) на платные услуги и продукцию, включая цены на билеты, организации культуры устанавливают самостоятельно.

При организации платных мероприятий организации культуры обязаны устанавливать льготы для детей дошкольного возраста, учащихся, инвалидов, военнослужащих срочной службы. Порядок установления льгот для данных категорий населения устанавливается соответствующими Советами народных депутатов.

На продукцию предприятий, тиражирующих товары культурного и информационного назначения и занимающих монопольное положение на рынке этих товаров, кроме народных художественных промыслов, в целях социальной защищенности граждан допускается государственное регулирование цен.

В оспариваемых прокурором правовых актах нет норм, устанавливающих цены (тарифы) на платные услуги и продукцию, включая цены на билеты. Эти вопросы постановлением не регулируются и организаторами гастролей артистов устанавливаются самостоятельно, в связи с чем неясна ссылка суда на то, что оспариваемыми актами нарушается ст. 52 "Основ законодательства Российской Федерации о культуре".

По этим же основаниям не может быть признана убедительной и ссылка суда на Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" и Постановление Правительства от 7 марта 1995 г. N 239 с аналогичным названием. Указ Президента РФ требует от Правительства РФ установить порядок государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию и услуги, а Правительство РФ своим Постановлением этот порядок утверждает.

Вывод суда о том, что п. 1.3. Положения, обязывающий стороны заключать типовой договор о проведении концертов на условиях: касса, паритет или гарантия, - нарушает принцип свободы договора, не может быть признан достаточно мотивированным потому, что при разрешении возникшего спора вопрос о том, какие именно другие договоры, помимо указанных в оспариваемых актах, могут заключать участники спорных правоотношений, судом не выяснялся, в связи с чем невыясненным остался и вопрос, имеются ли в оспариваемых актах краевой администрации ограничительные предписания.

На необходимость учета этих обстоятельств при новом рассмотрении дела в суде первой инстанции суд кассационной инстанции указал в определении от 22 июня 2001 г. В нарушение требований ст. 314 ГПК РСФСР при новом рассмотрении дела указания суда кассационной инстанции учтены не были, что является нарушением норм процессуального права и основанием для отмены вновь вынесенного решения.

При новом рассмотрении дела суд указал на то, что глава администрации Хабаровского края ни федеральным, ни краевым законодательством не наделен правом регулирования отношений в области концертно-гастрольной деятельности, в связи с чем оспариваемое постановление издано с превышением полномочий главы исполнительного органа государственной власти Хабаровского края. При этом суд сослался на ст. 37 Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" и на ст. 67 Устава Хабаровского края.

Эти выводы суда обоснованными быть признаны не могут.

Статья 37 Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" определяет компетенцию федеральных органов государственной власти и управления Российской Федерации в области культуры и не устанавливает каких-либо ограничительных норм в отношении компетенции органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 38 данного Закона определена совместная компетенция федеральных органов государственной власти и управления Российской Федерации, органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга в области культуры.

К совместному ведению органов государственной власти и управления Российской Федерации и субъектов Федерации в области культуры, в частности, относятся:

обеспечение прав и свобод человека в области культуры;

осуществление федеральной культурной политики, разработка и реализация федеральных государственных программ культурного развития, их финансового и материально-технического обеспечения;

проведение государственной финансовой политики в области культуры, политики в сфере труда, занятости и оплаты труда работников культуры.

В сфере совместного ведения органы государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации самостоятельно издают законы и иные нормативные акты, а автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга - нормативные акты.

Статья 39 этого Закона определяет компетенцию органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга в области культуры.

К ведению органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга в области культуры относятся:

осуществление федеральной политики в области культуры, разработка на ее основе территориальных и иных программ сохранения и развития культуры, их реализация, финансовое и материально-техническое обеспечение;

формирование территориальных и иных органов государственного регулирования культурной деятельности;

создание, реорганизация и ликвидация организаций культуры соответствующего подчинения;

формирование фондов развития культуры и утверждение объемов средств, направляемых на финансирование культуры в государственных бюджетах республик в составе Российской Федерации, местных бюджетах, установление местных налогов и сборов на цели культурного развития, региональных нормативов финансирования культурной деятельности;

установление дополнительных к устанавливаемым федеральными органами государственной власти и управления льгот, видов и норм материального обеспечения организаций и работников культуры;

контроль за исполнением законодательства Российской Федерации о культуре.

Таким образом, в соответствии с федеральным законодательством органы государственной власти и управления субъектов Российской Федерации наделены целым рядом полномочий по регулированию вопросов культуры, которые включают в себя не только экономическую сферу деятельности, но и социальную. Именно с целью социальной защиты населения в ст. 52 Закона РФ от 9 октября 1992 года N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" установлено, что при организации платных мероприятий организации культуры обязаны устанавливать льготы для детей дошкольного возраста, учащихся, инвалидов, военнослужащих срочной службы. Порядок установления льгот для данных категорий населения устанавливается соответствующими Советами народных депутатов.

Устав Хабаровского края (в ред. Законов Хабаровского края от 02.09.1997 N 42, от 30.09.1998 N 69, от 28.01.1999 N 95, от 29.06.1999 N 137, от 01.03.2000 N 184, от 28.02.2001 N 288 и от 25.07.2001 N 320) в ст. 16 предусматривает механизмы реализации социально-культурных прав и свобод:

16.1. В Хабаровском крае гарантируются социально-культурные права и свободы. В целях их обеспечения органами государственной власти и местного самоуправления Хабаровского края, в частности, осуществляются меры по:

- стабилизации экономики Хабаровского края и ее постепенному прогрессивному развитию;

- всемерной поддержке и развитию учреждений и организаций образования, науки, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта путем финансирования этих сфер как за счет соответствующих бюджетов, так и внебюджетных средств и различных общественных фондов;

Статья 35 Устава при определении полномочий главы администрации края устанавливает, что глава администрации края формирует высший исполнительный орган государственной власти Хабаровского края - администрацию края в соответствии с федеральными и краевыми законами (в составе которой имеется Комитет по культуре и искусству);

разрабатывает и реализует краевую политику в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Хабаровского края и в соответствии с нею краевые программы;

принимает в пределах своей компетенции нормативные акты - постановления и распоряжения.

В силу ст. 38 Устава глава администрации края на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава края и краевых законов издает постановления и распоряжения.

Акты главы администрации края, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполнению в Хабаровском крае.

Акты главы администрации края не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Уставу края и краевым законам.

Каким образом оспариваемое постановление противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Уставу края и краевым законам, в решении суда не установлено.

Ссылка суда на статью 67 Устава является ошибочной, поскольку в этой норме речь идет не о вопросах культуры, а о вопросах образования в Хабаровском крае.

Статья 69 Устава Хабаровского края устанавливает:

69.1. Органы государственной власти и местного самоуправления Хабаровского края способствуют обеспечению жизнедеятельности учреждений культуры (театры, филармония, библиотеки, учебные заведения культуры), финансируемых за счет бюджета Хабаровского края, разрабатывают программы развития культуры.

69.2. Органы государственной власти Хабаровского края содействуют созданию специальных фондов, развитию спонсорства и благотворительной деятельности с целью аккумулирования и использования дополнительных средств поддержания и развития культуры в Хабаровском крае.

Таким образом, и Устав Хабаровского края никаких ограничений полномочий руководителя исполнительного органа государственной власти в этой области государственного регулирования не устанавливает.

При указанных условиях решение суда не может быть признано законным и подлежит отмене в соответствии с п. п. 1 и 2 ст. 306 ГПК РСФСР.

При новом рассмотрении дела суду следует устранить отмеченные недостатки, надлежащим образом проверить содержание оспариваемых прокурором актов администрации Хабаровского края и изложить в решении выводы о том, имеются ли основания для признания этих актов не соответствующими федеральному и краевому законодательству в целом или есть основания для признания недействительными их отдельных норм.

На основании п. 2 ст. 305, ст. ст. 306, 311 ГПК РСФСР Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение Хабаровского краевого суда от 8 августа 2001 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.