КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 июля 2008 г. N 10-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПОЛОЖЕНИЙ АБЗАЦА ЧЕТЫРНАДЦАТОГО СТАТЬИ 3
И ПУНКТА 3 СТАТЬИ 10 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ЗАЩИТЕ ПРАВ
ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ
ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА)"
В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНИНА В.В. МИХАЙЛОВА
Конституционный Суд Российской Федерации
в составе председательствующего - судьи Г.А. Гаджиева, судей Н.С. Бондаря, А.Л.
Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева,
с участием постоянного представителя
Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н.
Харитонова, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В.
Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в
Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4)
Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и
четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96,
97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о
проверке конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3
статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
Поводом к рассмотрению дела явилась
жалоба гражданина В.В. Михайлова. Основанием к рассмотрению дела явилась
обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции
Российской Федерации оспариваемые заявителем положения
Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
Заслушав сообщение
судьи-докладчика С.П. Маврина, объяснения представителей стороны, принявшей и
подписавшей оспариваемый Федеральный закон, выступления приглашенных в
заседание полномочного представителя Правительства Российской Федерации в
Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского,
представителей: от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А. Васильевой,
от Министерства юстиции Российской Федерации - А.Н. Савенкова, от Федерального
агентства по техническому регулированию и метрологии - В.Р. Смеречука, от Общероссийской общественной организации малого и среднего
предпринимательства "Опора России" - К.Н. Алешина, исследовав
представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской
Федерации
установил:
1. В ходе проверки,
проведенной территориальным отделом (инспекцией) по Курской области
Центрального межрегионального территориального управления Федерального
агентства по техническому регулированию и метрологии на принадлежащей
индивидуальному предпринимателю В.В. Михайлову автозаправочной станции, были
отобраны образцы автомобильного бензина на стадии реализации. Экспертиза
этих образцов, проведенная химико-технической лабораторией федерального
государственного учреждения "Курский центр стандартизации, метрологии и
сертификации", выявила нарушение обязательных требований государственных
стандартов, предъявляемых к реализуемым горюче-смазочным материалам, в связи с чем в отношении В.В. Михайлова был составлен
протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи
19.19 КоАП Российской Федерации.
Решением Арбитражного суда Курской
области от 13 декабря 2006 года В.В. Михайлов был признан виновным в совершении
указанного административного правонарушения и ему назначено наказание в виде административного
штрафа в размере 500 рублей. Кроме того, решением
Арбитражного суда Курской области от 26 апреля 2007 года, оставленным без
изменения Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23
июля 2007 года, с него были взысканы расходы на осуществление исследований и
экспертиз в размере 12 138 рублей 66 копеек на основании абзаца четырнадцатого
статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)".
Оспаривая
конституционность указанных законоположений, устанавливающих соответственно
недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) платы с
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по
контролю, за исключением случаев возмещения расходов на осуществление
исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения
обязательных требований, и правомочие этих органов обращаться в суд с
требованием о возмещении произведенных расходов, гражданин В.В. Михайлов
утверждает, что взыскание на их основании с
индивидуального предпринимателя денежных средств наряду с привлечением к
административной ответственности означает, по существу, двойное наказание за
одно и то же правонарушение и потому носит карательный, а не компенсационный
характер, и просит признать эти законоположения не соответствующими Конституции
Российской Федерации, ее статьям 35 и 50.
Исходя из того, что
в силу части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской
Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и
лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению,
предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему
делу являются взаимосвязанные положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта
3 статьи 10 Федерального
закона от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)", которыми в исключение из общего правила предусматривается
возможность взимания в судебном порядке по требованию органа государственного
контроля (надзора) с индивидуальных предпринимателей платы за проведение
мероприятий по контролю в форме возмещения расходов, понесенных этим органом
при осуществлении исследований (испытаний) и экспертиз, выявивших
нарушения обязательных требований к реализуемой ими продукции.
2. Согласно Конституции Российской
Федерации в Российской Федерации как демократическом правовом государстве в
качестве основ конституционного строя гарантируются свободное перемещение
товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической
деятельности (статья 1, часть 1; статья 8, часть 1). Соответственно, статья 34
(часть 1) Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого на
свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской
и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а статья 71 (пункт
"в") относит регулирование и защиту прав и свобод человека и
гражданина к предметам ведения Российской Федерации.
По смыслу приведенных конституционных
положений во взаимосвязи с положениями статей 2, 17, 18 и 45 (часть 1), в
Российской Федерации должны создаваться максимально благоприятные условия для
функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость
стимулирования свободной, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной
деятельности предпринимателей как основных субъектов рыночной экономики и принятия специальных мер, направленных на защиту их прав и
законных интересов при осуществлении государственного регулирования экономики и
тем самым - на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства
государства в регулирование экономических отношений.
Именно эту цель
преследовал федеральный законодатель, формулируя основные принципы защиты прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) органами, уполномоченными на его проведение в соответствии с
законодательством Российской Федерации, за соблюдением обязательных требований,
предъявляемых к товарам (работам, услугам), в Федеральном законе "О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)".
Вместе с тем в силу
конституционного принципа справедливости, проявляющегося, в частности, в
необходимости обеспечения баланса прав и обязанностей всех участников рыночного
взаимодействия, свобода, признаваемая за лицами, осуществляющими
предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность, и
гарантируемая им защита должны быть уравновешены обращенным к этим лицам
требованием ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает
их хозяйственная деятельность. Исходя из этого федеральный законодатель осуществляет
правовое регулирование по таким предметам ведения Российской Федерации, как
установление правовых основ единого рынка, а также стандарты и эталоны (статья
71, пункты "ж", "р", Конституции Российской Федерации), в
целях защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических
лиц, государственного или муниципального имущества.
На достижение тех же целей, определенных
в Федеральном законе "О техническом регулировании", направлены
предписания Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей".
Его статья 4 обязывает продавца (исполнителя) в случае, если законами или в
предусмотренном ими порядке вводятся обязательные требования к товару (работе,
услуге), передать потребителю (заказчику) товар (выполнить работу, оказать
услугу), соответствующий таким требованиям (пункт 5). При
этом - поскольку предпринимательская и иная не запрещенная законом
экономическая деятельность осуществляется на основе принципа презумпции
добросовестности участников гражданского оборота (пункт 3 статьи 10 ГК
Российской Федерации, абзац второй статьи 3 Федерального закона "О защите
прав юридических лиц и предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)") - предполагается, что сам предприниматель (продавец,
исполнитель) уполномочен (обязан) контролировать соответствие реализуемой
продукции обязательным требованиям, чем не исключается и не может
исключаться существование и иного, в частности государственного, контроля за его деятельностью.
3. Контрольная функция государства по
своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и
регулирующего воздействия на общественные отношения, в том числе в сфере
гражданского оборота. Соответственно, поскольку регулирование
и защита экономических прав, установление основ федеральной политики и правовых
основ единого рынка, федеральные программы в области экономического развития,
финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, федеральные
экономические службы, гражданское законодательство, стандарты, эталоны,
бухгалтерский учет отнесены Конституцией Российской Федерации к ведению
Российской Федерации (статья 71, пункты "в", "е", "ж",
"о", "р"), а защита прав и свобод человека и гражданина,
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными
и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и
обеспечение экологической безопасности, административное, земельное, водное,
лесное законодательство, законодательство о недрах - к совместному ведению
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункты
"б", "в", "д", "к" части 1),
государство вправе и обязано осуществлять контрольную функцию в сфере
экономических отношений.
Контрольная функция, как указал
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 1 декабря 1997 года
N 18-П, присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за
ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой
функции и специфические для каждого из них формы осуществления.
По смыслу статей 10 и 114 Конституции
Российской Федерации, государственный контроль в сфере экономической
деятельности относится к ведению исполнительной власти, которая в области
административного контроля за соблюдением обязательных
требований к продукции, реализуемой индивидуальными предпринимателями,
представлена, в частности, территориальными органами Федерального агентства по
техническому регулированию и метрологии. Возлагая на эти
органы контрольную функцию и наделяя их полномочиями действовать
властно-обязывающим образом, федеральный законодатель должен соблюдать
вытекающие из конституционных принципов правового государства, важнейшими из
которых являются равенство и справедливость, требования определенности,
ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой
действующего правового регулирования (Постановления Конституционного Суда
Российской Федерации от 6 апреля 2004 года N 7-П и от 31 мая 2005 года N 6-П).
3.1. Правовое
регулирование государственного контроля (надзора) как государственно-властного
института осуществляется федеральным законодателем в порядке реализации
положений Конституции Российской Федерации, относящих к ведению Российской
Федерации установление системы федеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности,
формирование федеральных органов государственной власти (статья 71, пункт
"г"), а к совместному ведению Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации - установление общих принципов организации системы
органов государственной власти и местного самоуправления (статья 72, пункт
"н" части 1). Теми же конституционными положениями охватываются и
финансово-экономические основы государственного контроля (надзора): в
соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации,
сформулированной в Постановлении от 15 декабря 2006 года N 10-П, принципы,
касающиеся экономической основы деятельности органов государственной власти,
относятся к общим началам организации системы этих органов.
Федеральный
законодатель, обладая достаточной свободой усмотрения в определении конкретных
видов государственного контроля (надзора), оснований, форм, способов, методов,
процедур, сроков его проведения, состава мер государственного принуждения,
применяемых по итогам контрольных мероприятий, а также конкретного порядка
финансового обеспечения, вместе с тем связан общими конституционными принципами
организации системы органов государственной власти, а осуществляемое им
регулирование должно соответствовать юридической природе и характеру
общественных отношений, складывающихся в
сфере государственного контроля (надзора), вводимые же ограничения прав и
свобод граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, - быть
соразмерными конституционно значимым целям и во всяком
случае не создавать препятствий их экономической самостоятельности и
инициативе.
3.2. По смыслу Конституции Российской
Федерации в ее нормативно-доктринальном толковании Конституционным Судом
Российской Федерации, государственный бюджет, будучи неотъемлемым элементом
государственной власти и одновременно выражением финансово-экономического
содержания государственного суверенитета, является основным инструментом финансового
обеспечения деятельности государства. Он представляет собой образуемый из
налоговых и неналоговых доходов публичный фонд финансовых средств,
предназначенный гарантировать финансовую самостоятельность и независимость
государственной власти, а также саму возможность осуществления ею полномочий и
публичных функций, возложенных на нее Конституцией Российской Федерации и
законами.
Соответственно,
Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджет как форму образования и
расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения
задач и функций государства, а также местного самоуправления (статья 6), и
закрепляет, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами,
обусловленными установленным законодательством Российской Федерации
разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых
согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам
и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном
финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов
(статья 65).
Расходы
государственной власти на осуществление ее конституционных функций покрываются
в первую очередь за счет такой необходимой составной части бюджета, как налоги
и сборы, которые, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской
Федерации, являются условием существования государства и представляют собой
форму отчуждения собственности в целях обеспечения расходов публичной власти, а
также за счет внебюджетных средств, имеющих публично-целевое назначение, к
каковым относится плата за оказание публичных
услуг физическим или юридическим лицам.
Конституционные принципы финансового
обеспечения государственной власти распространяются и на государственный
контроль, который - как одна из функций государственной власти, имеющих
императивный характер, - осуществляется в целях обеспечения конституционно
значимых ценностей и должен финансироваться за счет публичных средств через
государственно-бюджетный механизм. Исключение могут составлять лишь случаи,
когда государственный контроль проводится по инициативе подконтрольного
субъекта либо в связи с необходимостью принудительного исполнения
подконтрольным субъектом возложенной на него законом обязанности по
самостоятельному контролю за соответствием его товаров
(работ, услуг) установленным требованиям. В таких случаях государственный
контроль представляет собой своеобразную публичную услугу, оказание которой
соответствующим государственным органом предполагает в той или иной форме
возмещение подконтрольным субъектом произведенных этим органом затрат.
Таким образом, государственный контроль в
сфере экономической деятельности, в том числе контроль за
соответствием реализуемой индивидуальными предпринимателями продукции
обязательным требованиям, должен, по общему правилу, обеспечиваться бюджетными
средствами, формируемыми за счет налогов и сборов либо доходов, получаемых
посредством оказания публичных услуг подконтрольным лицам.
3.3. В соответствии с правовыми
подходами, выработанными Конституционным Судом Российской Федерации на основе
положений статей 57, 71 (пункт "з") и 75 (часть 3) Конституции
Российской Федерации, вопрос правовой природы обязательных платежей как
налоговых или неналоговых приобретает характер конституционного,
поскольку он связан с понятием законно установленных налогов и сборов.
Предусмотренная абзацем
четырнадцатым статьи 3 и пунктом 3 статьи 10 Федерального закона "О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)" плата, взимаемая с индивидуальных
предпринимателей в форме возмещения расходов, понесенных органом
государственного контроля (надзора) при осуществлении исследований (испытаний)
и экспертиз, выявивших нарушения обязательных требований к реализуемой ими
продукции, по буквальному смыслу данных законоположений, не относится ни к налогам, ни к сборам. Вместе с тем денежные средства в
возмещение этих затрат взыскиваются с подконтрольного субъекта принудительно, в
судебном порядке, что наделяет их признаками обязательных
индивидуально-возмездных фискальных платежей.
Давая конституционно-правовую
оценку такого рода платежей, Конституционный Суд Российской Федерации в
Постановлении от 28 февраля 2006 года N 2-П пришел к выводу, что обязательные в
силу закона публичные платежи в бюджет, не являющиеся налогами, не подпадающие
под определение сборов, содержащееся в Налоговом кодексе Российской Федерации,
и не указанные в нем в качестве таковых, но по своей сути представляющие собой
именно фискальные сборы, не
должны выводиться из сферы действия статьи 57 Конституции Российской Федерации и
развивающих ее правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации об
условиях надлежащего установления налогов и сборов, конкретизированных
законодателем применительно к сборам, в частности, в пункте 3 статьи 17
Налогового кодекса Российской Федерации, которая приобретает тем самым
универсальный характер.
Формулируя критерии
правомерности взыскания фискальных сборов, Конституционный Суд Российской
Федерации указал, что если предусмотренные законом обязательные платежи в
бюджет не обладают признаками, присущими налоговому обязательству в его
конституционно-правовом смысле, а относятся к неналоговым фискальным сборам, то
вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в
законе об этом сборе, решает с учетом его природы сам законодатель, который вправе использовать данный сбор в качестве публично-правового способа
финансового обеспечения осуществления какого-либо вида деятельности, но только
на условиях всеобщности обложения им всех субъектов соответствующей
деятельности.
Использование
законодателем в тех же целях индивидуально-возмездных платежей, не являющихся
фискальными сборами, как правило, возможно лишь при условии совершения
государственными органами в отношении их плательщиков определенных действий
(актов), влекущих для последних предоставление конкретных прав или выдачу
разрешений, при том что сами эти платежи предназначены для возмещения расходов
и дополнительных затрат, понесенных публичной властью (Определение
Конституционного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2001 года N 14-О). Такие действия (акты) представляют собой
разновидность публичных услуг, оказываемых физическим или юридическим лицам, по
общему правилу, на основе добровольного обращения этих лиц в целях получения
необходимых им благ, обладание которыми зависит от соответствующей деятельности
государственных органов, представляющих публичную власть (регистрация прав,
сертификация товаров или услуг, аккредитация и пр.).
Возмещение по
решению суда индивидуальными предпринимателями затрат на проведение исследований
(испытаний) и экспертиз по инициативе территориальных органов Федерального
агентства по техническому регулированию и метрологии указанными признаками не
обладает (договор, на основании которого в настоящее время они проводятся,
во-первых, заключается исследовательской или экспертной организацией не с
индивидуальным предпринимателем, а с контролирующим органом, причем
безотносительно к волеизъявлению самого индивидуального предпринимателя, и,
во-вторых, никакого необходимого ему блага не
предоставляет) и, следовательно, не может быть признано обязательным
индивидуально-возмездным платежом, посредством которого плательщик возмещает
(компенсирует) затраты на оказанные ему публичные услуги.
Данный вывод
подтверждается и Бюджетным кодексом Российской Федерации, согласно абзацу
пятому пункта 3 статьи 41 которого компенсации, иные средства, полученные в
возмещение вреда, причиненного государству, а также другие суммы
принудительного изъятия отнесены к категории неналоговых доходов бюджетов,
полученных в результате применения мер гражданско-правовой, административной и
уголовной ответственности.
Вместе с тем в системе действующего
правового регулирования возмещение индивидуальными предпринимателями затрат на
проведение исследований (испытаний) и экспертиз по инициативе территориальных
органов Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии не
может быть отнесено ни к мерам гражданско-правовой ответственности, ни к мерам
административно-правовой ответственности.
Функциональное предназначение данного
вида платежей -компенсация затрат органов публичной
власти, понесенных ими в связи с проведением контрольных мероприятий в
отношении подконтрольного субъекта. Исходя из этого
федеральными законами о федеральном бюджете, в том числе Федеральным законом
"О федеральном бюджете на 2006 год", этим платежам в качестве доходов
бюджетов присваивается код бюджетной классификации, в соответствии с которым
они закрепляются за Федеральным агентством по техническому регулированию и
метрологии как за главным администратором, а Указаниями о порядке применения
бюджетной классификации Российской Федерации (утверждены Приказом Министерства
финансов Российской Федерации от 24 августа 2007 года
N 74н) они отнесены к доходам от оказания платных услуг и компенсациям затрат
государства.
Тем самым возмещение по решению суда
расходов органов государственного контроля (надзора), понесенных ими в связи с
осуществлением исследований (испытаний) и экспертиз, выявивших нарушения
обязательных требований к продукции, реализуемой индивидуальными
предпринимателями, было наделено признаками компенсационного платежа. Однако
поскольку его взимание связывается законодателем с нарушением подконтрольными
субъектами обязательных требований в сфере публично-правовых отношений и
необходимостью расходов, возникающих в связи с реализацией контролирующим
органом государственно-властных (публично-правовых) полномочий и подлежащих
компенсации, налицо признаки публично-правового изъятия собственности
подконтрольного субъекта, что исключает возможность признания данного платежа
мерой гражданско-правовой ответственности.
Компенсационная в
своей основе плата за исследования (испытания) или экспертизы, не
дифференцированная по размеру сумм возмещения понесенных государством расходов,
не может быть однозначно отнесена и к мерам публично-правовой ответственности,
карательная природа которой, как указал Конституционный Суд Российской
Федерации, предопределяет зависимость размера наказания от характера самого
правонарушения (его тяжести, последствий, причин, степени вины нарушителя), а
не от суммы затрат государства на выявление
факта правонарушения (Постановления от 17 декабря 1996 года N 20-П, от 11 марта
1998 года N 8-П, от 15 июля 1999 года N 11-П и от 27 апреля 2001 года N 7-П,
определения от 14 декабря 2000 года N 244-О и от 5 июля 2001 года N 130-О).
Вместе с тем принудительное взыскание с индивидуальных предпринимателей
не дифференцированных по размеру сумм возмещения государственных расходов
исходя лишь из наличия факта нарушения обязательных требований к продукции
означает, по существу, объективное вменение, поскольку индивидуальный
предприниматель, даже выполнивший все предписания закона по контролю за
соблюдением требований к реализуемой им продукции, обязан возмещать расходы
органов государственного контроля (надзора), проведших собственное исследование
(испытание) или экспертизу, в результате которых выявилось нарушение
соответствующих требований.
Кроме того, основанием для взимания с
индивидуальных предпринимателей денежных средств в возмещение
расходов органов государственного контроля (надзора), понесенных в связи с
проведением исследований (испытаний) и экспертиз, служит факт выявления
нарушения обязательных требований, предъявляемых к реализуемой ими продукции. В
определенном смысле такие расходы близки процессуальным расходам (издержкам),
поскольку предназначаются для сбора доказательств совершенного правонарушения.
Однако - в отличие от процессуальных издержек - они причинно связаны не с доказыванием
факта правонарушения, допущенного конкретным лицом, а с текущей контрольной
деятельностью органа публичной власти, не обусловленной предварительным
обнаружением признаков правонарушения, и не поставлены законом в зависимость от
наличия у контролирующего органа каких-либо данных о совершенном
правонарушении.
Таким образом,
предусмотренное абзацем четырнадцатым статьи 3 и пунктом 3 статьи 10
Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"
возмещение расходов, понесенных органами государственного контроля (надзора) в
связи с проведением соответствующих исследований (испытаний) или экспертиз, по
сути, представляет собой публично-правовое изъятие собственности правонарушителя,
которое, следуя за его административным наказанием, фактически выступает
аналогом публично-правового наказания. При этом денежные средства, взимаемые с индивидуальных
предпринимателей в порядке возмещения (компенсации) расходов органов государственного
контроля (надзора), обладающие одновременно признаками компенсации (оплаты)
государственных расходов, платежа публично-целевого характера и меры
ответственности, в формально-правовом смысле не являются ни налогом или сбором,
ни фискальным платежом, ни мерой гражданско-правовой или публично-правовой
ответственности, ни разновидностью процессуальных издержек, что свидетельствует
о неопределенности как в вопросе о правовой природе данного
обязательного индивидуально-возмездного платежа, так и в вопросе о
правомерности (обоснованности) его установления и использования в целях
финансового обеспечения выполнения органами публичной власти своих функций.
3.4. Конституционные
принципы правового государства требуют от федерального законодателя при выборе
средств и способов правового воздействия на субъектов предпринимательской
деятельности основываться на сложившейся в Российской Федерации отраслевой
системе правового регулирования и общих принципах соответствующих отраслей
права - публичного или частного. При этом он вправе и обязан учитывать
социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные пределы его
конституционных полномочий.
Осуществляя
правовое регулирование в сфере государственного контроля (надзора) за
соблюдением обязательных требований, предъявляемых к продукции, реализуемой
индивидуальными предпринимателями, федеральный законодатель обладает достаточно
широкой дискрецией, что позволяет ему предусмотреть возмещение в той или иной
форме затрат органов государственного контроля (надзора) на проведение
исследований (испытаний) и экспертиз, возложив в том числе на индивидуальных
предпринимателей соразмерное этим затратам, но не чрезмерное денежное
обременение, с тем чтобы не ставить под угрозу саму
возможность продолжения ими предпринимательской деятельности.
Определяя сферу
применения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)", федеральный законодатель не установил возможность взыскания
расходов органов государственного контроля (надзора) при проведении всех видов
государственного контроля (надзора), осуществляемого в рамках широкого круга
контрольных взаимоотношений между государством и хозяйствующими субъектами,
включая налоговый и таможенный контроль (пункт 3 статьи 1), т.е. допустил неясность и неопределенность в правовом регулировании при введении
дифференциации отношений по осуществлению государственной контрольной
деятельности в экономической сфере.
Не предусмотрены в Федеральном законе
"О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
проведении государственного контроля (надзора)" и конкретные сроки, в
течение которых возможно возбуждение органом государственного контроля
(надзора) процедуры изъятия денежных средств, при том
что обращение в суд с требованием о возмещении соответствующих расходов, по
буквальному смыслу положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи
10 данного Федерального закона, является его правом, а не обязанностью. Это означает, что органы государственного контроля (надзора)
наделяются фактически неограниченной свободой усмотрения в отношении как самого
принудительного изъятия у индивидуальных предпринимателей денежных средств, так
и периода его возможного осуществления, а равно критериев определения размеров,
в пределах которых возможно взыскание денежных средств, и учета особенностей
субъектов предпринимательской деятельности - индивидуальных предпринимателей и
юридических лиц.
Взаимосвязанные
положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального
закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при проведении государственного контроля (надзора)", закрепляющие
основание и порядок возмещения расходов органов государственного контроля
(надзора) на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, не отвечающие
требованиям определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их
согласованности с системой действующего правового регулирования, порождают
противоречивую
правоприменительную практику: суды квалифицируют предусмотренное указанными
законоположениями правовое средство и как меру публично-правовой
ответственности, карательную по своему характеру, и как возмещение в
гражданско-правовом порядке расходов, понесенных государством, т.е. и как публично-правовое,
и как частноправовое средство воздействия на индивидуальных предпринимателей,
реализующих продукцию, не отвечающую обязательным требованиям.
Кроме того,
неопределенность, возникшая в системе действующего правового регулирования
относительно обязанности индивидуальных предпринимателей, допустивших нарушение
обязательных требований к реализуемой ими продукции, компенсировать
исследовательские и экспертные затраты органов государственного контроля
(надзора), может приводить на практике к тому, что - в нарушение общеправового
принципа "non bis in idem", нашедшего
отражение в статье 50 (часть 1) Конституции Российской Федерации, - таким
публично-правовым изъятием собственности дополняется наказание индивидуального предпринимателя, наложенное на него в
административном порядке.
3.5. Таким образом,
положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального
закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при проведении государственного контроля (надзора)", допуская в силу своей
неопределенности принятие органами государственного контроля (надзора)
произвольных правоприменительных решений, создают условия для нарушения
конституционных принципов правового государства и вытекающих из них требований
определенности, непротиворечивости, недвусмысленности и полноты
нормативно-правовой регламентации компетенции и порядка деятельности
публично-властных субъектов, призванных обеспечивать стабильность
хозяйственного оборота, и тем самым противоречат Конституции Российской Федерации,
ее статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3).
Федеральный законодатель, осуществляя -
исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего
Постановления - правовое регулирование в данной сфере общественных отношений,
может либо установить для всех индивидуальных предпринимателей специальный
неналоговый сбор, либо ввести конкретные меры административной ответственности
(например, более высокие, нежели в настоящее время, штрафные санкции), либо
предусмотреть иные меры компенсации расходов органов государственного контроля
(надзора) на проведение по их
инициативе исследований (испытаний) и экспертиз, в том числе в случаях
неисполнения индивидуальным предпринимателем установленной законом обязанности
по самостоятельному контролю за соответствием
реализуемой продукции обязательным требованиям.
Вместе с тем
возможность взыскания понесенных органами государственного контроля (надзора)
расходов на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых
были выявлены нарушения обязательных требований, для индивидуальных
предпринимателей является дополнительным стимулом к осуществлению
самостоятельного контроля за соответствием реализуемой продукции обязательным
требованиям и в условиях существующей системы административных санкций служит
определенным препятствием для реализации на рынке некачественной продукции. Поскольку немедленная утрата положениями абзаца
четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)" юридической силы при отсутствии
других - надлежащих - правовых механизмов может снизить степень государственной
гарантированности защиты законных экономических интересов физических и
юридических лиц - приобретателей продукции, Конституционный Суд Российской
Федерации, руководствуясь пунктом 12 части первой статьи 75, статьями 79
и 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации", считает возможным установить, что положения
Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)",
признанные настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации,
утрачивают силу с 1 января 2009 года.
Исходя из изложенного и руководствуясь
частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79, 87 и 100 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать
взаимосвязанные положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10
Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" в
части, устанавливающей возможность взыскания с индивидуальных предпринимателей
по требованию органа государственного контроля (надзора) расходов, понесенных
этим органом на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате
которых были выявлены нарушения обязательных требований, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее
статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3).
2. Положения абзаца четырнадцатого статьи
3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)", признанные настоящим Постановлением не соответствующими
Конституции Российской Федерации, утрачивают силу с 1 января 2009 года.
3. Дело гражданина В.В. Михайлова
подлежит пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных
препятствий.
4. Настоящее Постановление окончательно,
не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения,
действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и
должностными лицами.
5. Согласно статье 78 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в
"Российской газете" и "Собрании законодательства Российской
Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике
Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации