ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 4 июня 2008 г. N 64-Г08-6

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Меркулова В.П. и Макарова Г.В.

рассмотрела в судебном заседании дело по кассационному представлению исполняющего обязанности прокурора Сахалинской области на решение Сахалинского областного суда от 7 марта 2008 года, которым отказано в удовлетворении заявления прокурора Сахалинской области о признании недействующими положений Закона Сахалинской области от 30 апреля 2004 года N 500 "Об административных комиссиях в Сахалинской области", наделяющих органы местного самоуправления государственными полномочиями по формированию и обеспечению деятельности административных комиссий, Приложения к нему в виде "Методики расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий по формированию и обеспечению деятельности административных комиссий".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит частичной отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

прокурор Сахалинской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу статьи 1 Закона Сахалинской области от 30 апреля 2004 года N 500 "Об административных комиссиях в Сахалинской области" в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по формированию и обеспечению деятельности административных комиссий; абзаца 3 части 3 статьи 2 в части, предусматривающей, что по решению главы муниципального образования ответственный секретарь административной комиссии может исполнять свои обязанности в административных комиссиях на постоянной основе; части 2 статьи 4, статей 10-1, 10-2, 10-3, 10-4, 10-5, 10-6, 10-7, 10-8, 11, 13 и Приложения к закону в виде "Методики расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий по формированию и обеспечению деятельности административных комиссий".

В обоснование требований указал на то, что полномочия по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также формированию и обеспечению деятельности административных комиссий в силу пункта 6 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" исключены из числа полномочий, которые могут быть переданы для осуществления органам местного самоуправления.

Решением Сахалинского областного суда от 7 марта 2008 года в удовлетворении заявления отказано.

В кассационном представлении и.о. прокурора Сахалинской области просит решение суда отменить, ссылаясь на его незаконность.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда подлежащим частичной отмене.

Пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлен перечень вопросов, решение которых относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 6 этой же статьи 26.3 законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2, за исключением, в частности, подпункта 39 настоящей статьи (установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления) с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

В соответствии с абзацем 2 пункта 4 статьи 26.3 указанный перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в пункт 2 настоящей статьи.

Следовательно, данная норма содержит исчерпывающий перечень полномочий по вопросам совместного ведения, которые субъект Российской Федерации может передавать органам местного самоуправления, и вопрос создания административных комиссий в указанный перечень не входит.

В связи с этим доводы суда о том, что оспариваемый Закон не устанавливает административной ответственности, правового значения для разрешения настоящего спора не имеют.

Пунктом 4 части 2 статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, административными комиссиями, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Возможности передачи субъектом Российской Федерации полномочий по созданию административных комиссий органам местного самоуправления федеральный закон не предусматривает.

Таким образом, полномочия по созданию административных комиссий исключены из числа полномочий, которые могут быть переданы субъектом Российской Федерации для осуществления органам местного самоуправления.

Подобная правовая позиция отражена и в пункте 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", из которого следует, что субъекты Российской Федерации не вправе передавать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности.

Довод суда о том, что оспариваемым Законом области органам местного самоуправления переданы полномочия не по созданию, а по формированию административных комиссий, является надуманным. В рассматриваемом случае указанные термины несут одно и то же (единое) смысловое содержание, в связи с чем должны применяться как равнозначные понятия.

У суда не было оснований для использования понятия "создавать" в смысле "учреждать", "впервые основывать" административные комиссии, которые уже установлены федеральным законом в качестве одного из органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях. В противном случае создание административных комиссий было бы поставлено в зависимость от усмотрения субъекта Российской Федерации, что прямо противоречило бы положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Следовательно, приведенные выше положения пункта 4 части 2 статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о создании административных комиссий в соответствии с законами субъектов Российской Федерации должны толковаться именно как формирование этих комиссий в порядке, определенном законами субъектов Российской Федерации.

При таких обстоятельствах решение суда об отказе в признании недействующими оспариваемых прокурором положений статьи 1, 2 и 4 Закона Сахалинской области от 30 апреля 2004 года N 500 "Об административных комиссиях в Сахалинской области" в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по формированию административных комиссий является незаконным и подлежит отмене.

Согласно пункту 5 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в пункте 2 настоящей статьи полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В соответствии с пунктами "к" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Учитывая, что вопрос обеспечения деятельности административных комиссий, создаваемых в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, федеральным законом не урегулирован, возможность наделения законом субъекта Российской Федерации органов местного самоуправления такими государственными полномочиями не исключена.

Законом субъекта Российской Федерации о передаче таких полномочий должны быть определены, в частности, права и обязанности органов местного самоуправления по их осуществлению, порядок отчетности органов местного самоуправления и порядок контроля за осуществлением переданных им полномочий со стороны органов государственной власти.

Что и было сделано в статьях 10-1, 10-2, 10-3, 10-4, 10-5, 10-6, 10-7, 10-8, 11, 13 Закона Сахалинской области "Об административных комиссиях в Сахалинской области".

Доводов, по которым прокурор считает незаконным наделение органов местного самоуправления государственным полномочием по обеспечению деятельности административных комиссий, кассационное представление не содержит.

При таких обстоятельствах вывод суда о соответствии указанных норм федеральному закону следует признать правильным.

В Приложении "Методика расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий по формированию и обеспечению деятельности административных комиссий" к оспариваемому Закону Сахалинской области установлен норматив для определения общего объема субвенций, предоставляемых для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий как по формированию, так и по обеспечению деятельности административных комиссий. Поскольку разделить их не представляется возможным, то оспариваемое Приложение подлежит признанию недействующим в полном объеме.

На основании изложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 360 и 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,

 

определила:

 

решение Сахалинского областного суда от 7 марта 2008 года в части отказа прокурору Сахалинской области в признании недействующими статьи 1 в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по формированию административных комиссий, абзаца 3 части 3 статьи 2 в части, предусматривающей, что по решению главы муниципального образования ответственный секретарь административной комиссии может исполнять свои обязанности в административных комиссиях на постоянной основе, части 2 статьи 4 Закона Сахалинской области от 30 апреля 2004 года N 500 "Об административных комиссиях в Сахалинской области" и Приложение в виде "Методики расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий по формированию и обеспечению деятельности административных комиссий" отменить и принять новое решение, которым заявление прокурора в указанной части требований удовлетворить.

Признать недействующими статью 1 в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по формированию административных комиссий, абзац 3 части 3 статьи 2 в части, предусматривающей, что по решению главы муниципального образования ответственный секретарь административной комиссии может исполнять свои обязанности в административных комиссиях на постоянной основе, часть 2 статьи 4 Закона Сахалинской области от 30 апреля 2004 года N 500 "Об административных комиссиях в Сахалинской области", Приложение к нему в виде "Методики расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий по формированию и обеспечению деятельности административных комиссий" со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В остальной части решение этого же суда оставить без изменения, а кассационное представление исполняющего обязанности прокурора Сахалинской области - без удовлетворения.