ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 26 декабря 2007 г. N 55-Г07-11

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.

судей Харланова А.В., Соловьева В.Н. рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационному представлению прокурора Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 1 ноября 2007 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителя Правительства Республики Хакасия Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда законным, Судебная коллегия

 

установила:

 

29 декабря 2006 г. Правительством Республики Хакасия принято постановление N 381 "О мерах по реализации Закона Республики Хакасия "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2007 год" (далее - Постановление), 5 марта 2007 г., 25 мая 2007 г. внесены изменения, опубликовано в бюллетене "Вестник Хакасии" от 19 января 2007 г. N 3, от 14 марта 2007 г. N 16, 31 мая 2007 г. N 35.

Приложением N 2 к Постановлению установлен Порядок финансирования расходов республиканского бюджета (далее - Порядок).

В соответствии с абзацем 3 подпункта 2.4.2 пункта 2.4 Порядка по заявлению получателей субсидий средства могут перечисляться непосредственно поставщикам товаров и услуг со счета Минсельхозпрода.

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании абзаца 3 подпункта 2.4.2 пункта 2.4 Порядка финансирования расходов республиканского бюджета (Приложение 2 к постановлению Правительства Республики Хакасия от 29 декабря 2006 г. N 381 "О мерах по реализации Закона Республики Хакасия "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2007 год" (с изменениями от 25 мая 2007 г.) в части противоречащим федеральному законодательству, недействующим.

В обоснование требований заявитель сослался на то, что согласно статье 7 Бюджетного кодекса РФ федеральные органы государственной власти осуществляют следующие бюджетные полномочия: установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета; определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям федеральных органов государственной власти.

В соответствии со статьей 28 Бюджетного кодекса РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципах единства бюджетной системы Российской Федерации; адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (статья 29 Бюджетного кодекса РФ).

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации (статья 38 Бюджетного кодекса РФ).

Правительством Российской Федерации приняты Постановления от 28 декабря 2006 г. N 826 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство, в российских кредитных организациях в 2005 году сроком до 3 лет"; от 28 декабря 2006 г. N 827 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство, в российских кредитных организациях в 2006 - 2007 годах на срок до 5 лет"; от 28 декабря 2006 г. N 828 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам, полученным в 2004 - 2007 годах сельскохозяйственными товаропроизводителями, организациями агропромышленного комплекса и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами в российских кредитных организациях на срок до 3 лет"; от 28 декабря 2006 г. N 829 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам, полученным в 2004 - 2007 годах сельскохозяйственными товаропроизводителями, организациями агропромышленного комплекса (включая сельскохозяйственные потребительские кооперативы) и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами в российских кредитных организациях на срок до 5 лет"; от 30 декабря 2006 г. N 878 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в 2006 - 2007 годах сельскохозяйственными товаропроизводителями, организациями агропромышленного комплекса, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, организациями потребительской кооперации, ремонтными и агроснабженческими организациями в российских кредитных организациях"; от 30 декабря 2006 г. N 879 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам, полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями и организациями агропромышленного комплекса, а также организациями, осуществляющими промышленное рыбоводство, в российских кредитных организациях в 2006 - 2007 годах на срок до 5 лет на приобретение племенного скота, племенного материала рыб, техники и оборудования для животноводческих комплексов (ферм) и промышленного рыбоводства"; в соответствии с которыми перечисление целевых средств осуществляется на счет заемщика.

По мнению прокурора, Правительство Республики Хакасия, установив иной порядок предоставления субсидий заемщикам, в частности, определив в качестве получателей субсидий других лиц, превысило свои полномочия.

В судебном заседании прокуроры Колганова Т.Ю., Васильева Е.В. уточнили заявленные требования, просили признать абзац 3 подпункта 2.4.2 пункта 2.4 Порядка финансирования расходов республиканского бюджета (Приложение 2 к постановлению Правительства Республики Хакасия от 29 декабря 2006 г. N 381 "О мерах по реализации Закона Республики Хакасия "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2007 год" (с изменениями от 25 мая 2007 г.) противоречащим федеральному законодательству, недействующим (полностью), в обоснование привели те же доводы, что и в заявлении.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 1 ноября 2007 г. в удовлетворении заявления отказано.

В кассационном представлении прокурора Республики Хакасия поставлен вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

В соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Согласно статье 26.2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 18 октября 2007 г.) полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В силу статьи 7 Бюджетного кодекса РФ к полномочиям федеральных органов государственной власти относится определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют бюджетные полномочия по установлению и исполнению расходных обязательств субъекта Российской Федерации (статья 8 Бюджетного кодекса РФ).

Статьей 31 Бюджетного кодекса РФ установлен принцип самостоятельности бюджетов, который означает, в том числе, право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней).

В соответствии со статьей 69 Бюджетного кодекса РФ предоставление бюджетных средств осуществляется в форме субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам.

Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (статья 6 Бюджетного кодекса РФ).

Согласно разделу III Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 8 декабря 2006 г. N 168н (с изменениями от 21 августа 2007 г.) функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней и отражает направление бюджетных средств на выполнение единицами сектора государственного управления и местного самоуправления основных функций, решение социально-экономических задач.

Целевые статьи и виды расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в части бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов утверждаются законами о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий год и решениями о бюджете муниципального образования на соответствующий год.

В соответствии с разделом V Указаний (виды расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации) расходы, связанные с субсидированием процентных ставок по привлеченным кредитам в российских кредитных организациях на развитие малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе отражаются в структуре расходов как вид расходов 357.

Законом Республики Хакасия от 25 декабря 2006 г. N 78-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2007 год" (с изменениями от 22 февраля 2007 г.) (приложение 5 - ведомственная структура расходов) установлены расходные обязательства Республики Хакасия.

В частности, отражен 357 вид расходов на субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам в российских кредитных организациях на развитие малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе.

В силу пункта "в" части 2 статьи 15 Закона Республики Хакасия от 19 сентября 1995 г. N 48 "О Правительстве Республики Хакасия" (с изменениями от 6 июля 2007 г.) Правительство Республики Хакасия как высший исполнительный орган государственной власти Республики Хакасия обеспечивает исполнение республиканского бюджета Республики Хакасия и готовит отчет о его исполнении.

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Республики Хакасия и законов Республики Хакасия Правительство Республики Хакасия принимает постановления (часть 1 статьи 20 указанного Закона).

В судебном заседании установлено и видно из материалов дела, что 29 декабря 2006 г. Правительством Республики Хакасия принято постановление N 381 "О мерах по реализации Закона Республики Хакасия "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2007 год" (далее - Постановление), 5 марта 2007 г., 25 мая 2007 г. внесены изменения, опубликовано в бюллетене "Вестник Хакасии" от 19 января 2007 г. N 3, от 14 марта 2007 г. N 16, 31 мая 2007 г. N 35.

Приложением N 2 к Постановлению установлен Порядок финансирования расходов республиканского бюджета (далее - Порядок).

Согласно пункту 2.4.7 Порядка субсидирование процентных ставок производится по кредитам, полученным в российских кредитных организациях сельскохозяйственными товаропроизводителями, предприятиями агропромышленного комплекса Республики Хакасия, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, личными подсобными хозяйствами, кредитными потребительскими кооперативами в 2007 году, а также по привлеченным кредитам в предыдущих периодах (годах), до полного их погашения.

Получение субсидий сельскохозяйственными товаропроизводителями на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам осуществляется в порядке, установленном Постановлениями Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. N 826, от 28 декабря 2006 г. N 828, от 28 декабря 2006 г. N 829, от 29 декабря 2006 г. N 833, от 29 декабря 2006 г. N 834, от 30 декабря 2006 г. N 877, от 30 декабря 2006 г. N 879.

Таким образом, названная правовая норма прямо устанавливает, что порядок финансирования расходов за счет средств субвенций из федерального бюджета устанавливается соответствующими федеральными нормативными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 2.4.2 Порядка главным распорядителем средств республиканского бюджета по финансированию агропромышленного комплекса является Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия. Получателями субсидий являются сельскохозяйственные товаропроизводители, крестьянские (фермерские) хозяйства, подсобные хозяйства, граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, и сельскохозяйственные потребительские кооперативы, занимающиеся закупом молока у населения.

Финансирование производится в пределах ассигнований, предусмотренных республиканским бюджетом.

По заявлению получателей субсидий средства могут перечисляться непосредственно поставщикам товаров и услуг со счета Минсельхозпрода.

Таким образом, суд, исходя из содержания данных норм, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое положение Порядка регулирует иные правоотношения, нежели названные прокурором Постановления Правительства Российской Федерации, так как устанавливает порядок перечисления субсидий за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия.

В силу положений статей 8, 31 Бюджетного кодекса РФ Правительство Республики Хакасия вправе самостоятельно определять объем и порядок осуществления расходов бюджета Республики Хакасия, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти Республики Хакасия (за исключением субвенций из федерального бюджета), в том числе, устанавливать и порядок предоставления субсидий за счет средств республиканского бюджета.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 10 декабря 1997 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области" отнесение" финансового, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов.

Названное регулирование, осуществляемое субъектом Российской Федерации в пределах своей компетенции, как обоснованно указал суд, согласуется с федеративной природой государства и конституционным статусом субъекта Российской Федерации, и не может трактоваться как вторжение в сферу ведения и полномочий Российской Федерации.

Согласно статье 5 Конституции Республики Хакасия Республика Хакасия вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Хакасия обладает на своей территории всей полнотой государственной власти.

В ведении Республики Хакасия находится, в частности, республиканский бюджет (пункт "з" статьи 60 Конституции Республики Хакасия).

Республика Хакасия вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с Российской Федерацией осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (часть 1 статьи 62 Конституции Республики Хакасия).

В силу подпункта 5 пункта 2 статьи 21 Закона Республики Хакасия от 24 октября 2005 г. N 69-ЗРХ "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Хакасия" (с изменениями от 16 ноября 2006 г.) в проекте закона о республиканском бюджете должно быть установлено, в частности, распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов республиканского бюджета.

Республиканский бюджет по расходам исполняется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете республиканского бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования (пункт 1 статьи 34 названного Закона).

Анализ названных положений федерального и республиканского законодательства свидетельствует, как правильно указал суд, о том, что Республика Хакасия как субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определять расходы по осуществлению своих полномочий в зависимости и в пределах доходной части республиканского бюджета, устанавливать порядок формирования расходной части бюджета, в том числе, и порядок предоставления субсидий за счет средств республиканского бюджета.

К полномочиям Российской Федерации в сфере бюджетных правоотношений отнесено определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета.

Следовательно, суд обоснованно исходил из того, что Правительство Республики Хакасия вправе самостоятельно определять порядок исполнения расходных обязательств Республики Хакасия, в том числе, порядок предоставления субсидий за счет средств республиканского бюджета, поскольку такой порядок федеральным законодательством не урегулирован.

В силу вышеприведенного суд правильно признал необоснованным довод прокурора о том, что субъекты Российской Федерации должны придерживаться установленного федеральным законодательством порядка исполнения расходных обязательств по всем видам расходов, в том числе и финансируемых исключительно из бюджета субъекта Российской Федерации.

Суд обоснованно не согласился и с доводом прокурора о нарушении оспариваемым положением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, поскольку получатель бюджетных средств и получатель субсидии понятия не идентичные.

При толковании статьи 38 Бюджетного кодекса РФ, как правильно указал суд, следует учитывать также положения статьи 162 Бюджетного кодекса РФ, в силу которой получатель бюджетных средств - бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Таким образом, суд обоснованно исходил из того, что в смысле статьи 162 Бюджетного кодекса РФ получателем бюджетных средств, целевое назначение которых - предоставление субсидий, является Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия, которое обязано получить и использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением, в том числе направить субсидии их получателям, которыми согласно статье 69 Бюджетного кодекса РФ могут являться физические и юридические лица.

Однако предоставление указанным лицам бюджетных средств в форме субсидий не означает наличие у них статуса получателя бюджетных средств в смысле статьи 162 Бюджетного кодекса РФ, так как физические лица не являются участниками бюджетного процесса, а бюджетные учреждения или иные организации имеют таковой статус в случае включения их в бюджетную роспись - документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации (статья 6 Бюджетного кодекса РФ).

Согласно статье 1 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (с изменениями от 18 декабря 2006 г.) бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная классификация Российской Федерации включает в том числе: функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации; экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации; ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Бюджетная классификация Российской Федерации в части функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней.

Ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и отражает распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств бюджетов субъектов Российской Федерации по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации (часть 3 статьи 4 названного Закона).

Соблюдение принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, как правильно указал суд, означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение получателя бюджетных средств - Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия с обозначением направления их на финансирование конкретных целей, в частности, предоставление субсидий.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о том, что постановление Правительства Республики Хакасия от 29 декабря 2006 г. N 381 "О мерах по реализации Закона Республики Хакасия "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2007 год" (с изменениями от 25 мая 2007 г.) принято Правительством Республики Хакасия по предмету ведения Республики Хакасия, в пределах своей компетенции, абзац 3 подпункта 2.4.2 пункта 2.4 Приложения 2 к Постановлению не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем оснований для удовлетворения заявления прокурора Республики Хакасия не имеется.

Вывод суда основан на анализе доказательств, мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационного представления по существу сводятся к нарушению и неправильному применению норм материального права, с чем нельзя согласиться по изложенным в решении суда основаниям.

Нарушений или неправильного применения норм материального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационном представлении, судом не допущено.

Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия

 

определила:

 

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 1 ноября 2007 г. оставить без изменения, а кассационное представление прокурора Республики Хакасия - без удовлетворения.