||  Судебная система РФ  ||   Документы Верховного суда РФ  ||   Документы Конституционного суда РФ  ||   Документы Высшего арбитражного суда РФ  ||  

||  ЮРИДИЧЕСКИЕ КОНСУЛЬТАЦИИ  ||  



 

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 19 октября 2005 года

 

Дело N 8-Г05-14

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

 

    председательствующего                          Манохиной Г.В.,

    судей                                          Харланова А.В.,

                                                     Еременко Т.И.

 

рассмотрела в судебном заседании 19 октября 2005 г. гражданское дело по кассационным жалобам А., П., Б., К., У., М. на решение Ярославского областного суда от 27 июня 2005 г., которым им отказано в удовлетворении заявлений о признании недействующими и не подлежащими применению норм Закона Ярославской области N 65-з от 21 декабря 2004 г. "О наименованиях, границах и статусе муниципальных образований Ярославской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения А., ее представителя К.П.В., М., Б., представителя К. - Б.Ю., объяснения представителей Губернатора Ярославской области К.О.Ю., Д., представителя Государственной Думы Ярославской области С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Власовой Т.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

жители города Рыбинска Ярославской области А., Б., У. обратились в областной суд с заявлениями о признании недействующим и не подлежащим применению с момента принятия Закона Ярославской области N 65-з от 21.12.2004 "О наименованиях, границах и статусе муниципальных образований Ярославской области", опубликованного в газете "Губернские вести" N 70, ссылаясь на его противоречие статьям 3, 12, 17, 18, 130, 131 Конституции РФ, ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления, статьям 2, 10, 11, 12, 13, 25, 83, 84 и 85, а также концепции и идеологии Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131 от 06.10.2003, нормам Законов Ярославской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований в Ярославской области, установления и изменения их границ и наименований", "Об административно-территориальном устройстве Ярославской области и порядке его изменения", "О правовых актах в Ярославской области", а также ссылаясь на то, что Закон принят с нарушением порядка и процедуры принятия актов, установленных Регламентом Государственной Думы Ярославской области.

Житель города Рыбинска Ярославской области П., а также житель д. Диково Рыбинского района Ярославской области К. и житель п. Кстово Рыбинского района Ярославской области М. обратились в областной суд с заявлениями о признании недействующими и не подлежащими применению с момента принятия части 1, 2, 3 и 4 статьи 15 Закона Ярославской области N 65-з от 21.12.2004 "О наименованиях, границах и статусе муниципальных образований Ярославской области", ссылаясь на его противоречие статьям 3, 12, 17, 18, 130, 131 Конституции РФ, ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления, статьям 2, 10, 11, 12, 13, 25, 83, 84 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131 от 06.10.2003, нормам Законов Ярославской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований в Ярославской области, установления и изменения их границ и наименований", "Об административно-территориальном устройстве Ярославской области и порядке его изменения", "О правовых актах в Ярославской области", также ссылаясь на то, что Закон принят с нарушением порядка и процедуры принятия актов, установленных Регламентом Государственной Думы Ярославской области.

По мнению заявителей, город Рыбинск, как город областного значения и как территория, где осуществлялось местное самоуправление, необоснованно был наделен статусом городского поселения без учета и выявления мнения населения города, что повлекло грубое нарушение прав населения города, поскольку статус городского поселения по сравнению со статусом городского округа снижает объем полномочий муниципального образования, а также финансовую базу местного самоуправления. Заявители указали также, что оспариваемой нормой Закона не установлены границы территорий, в которых должно осуществляться местное самоуправление, территория городского поселения Песочное незаконно находится внутри территории другого муниципального образования - "Рыбинское сельское поселение", а при образовании вышеуказанного сельского поселения в него было включено необоснованно много - 594 населенных пункта и не обеспечено соблюдение требования о пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав Рыбинского сельского поселения (п. 11 и п. 13 ч. 1 ст. 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131 от 06.10.2003).

В судебном заседании заявители А., Б., У., М., поддержав основания заявлений, сославшись на изменения, внесенные в оспариваемый Закон Законом Ярославской области N 17-з от 30.03.2005, изменили заявленные требования и просили признать недействующими и не подлежащими применению с момента принятия абзац 14 части 2 статьи 1 в части присвоения Рыбинскому муниципальному округу нового наименования и наделения его статусом муниципального района, а также части 1, 2, 3 и 4 статьи 15 Закона Ярославской области N 65-з от 21.12.2004 "О наименованиях, границах и статусе муниципальных образований Ярославской области" в части образования и установления границ в составе Рыбинского муниципального района муниципальных образований: со статусом городского поселения - Рыбинск с центром в г. Рыбинске, со статусом сельского поселения - Рыбинское сельское поселение с центром в г. Рыбинске. Заявитель К. также изменил заявленные требования и просил признать недействующими и не подлежащими применению с момента принятия части 1, 2, 3 и 4 статьи 15 Закона Ярославской области N 65-з от 21.12.2004 "О наименованиях, границах и статусе муниципальных образований Ярославской области" в части образования и установления границ в составе Рыбинского муниципального района муниципального образования со статусом сельского поселения - Рыбинское сельское поселение с центром в г. Рыбинске. Заявитель П. в судебном заседании поддержал свои основания и требования в полном объеме и просил признать недействующими и не подлежащими применению с момента принятия части 1, 2, 3 и 4 статьи 15 Закона Ярославской области N 65-з от 21.12.2004 "О наименованиях, границах и статусе муниципальных образований Ярославской области" в части образования и установления границ в составе Рыбинского муниципального района муниципальных образований: со статусом городских поселений - Рыбинск с центром в г. Рыбинске, Песочное с центром в р.п. Песочное, со статусом сельского поселения - Рыбинское сельское поселение с центром в г. Рыбинске.

Заявители утверждали, что оспариваемые нормы Закона нарушают их конституционные права как жителей города Рыбинска и Рыбинского района Ярославской области на участие в решении вопросов местного самоуправления, а также избирать и быть избранными в соответствующие органы местного самоуправления.

Представители заявителей К.О.Н., К.П.В., А.Н., Б.Ю., У.Л., П.В., М.М. поддержали требования своих доверителей.

Представитель губернатора Ярославской области по доверенности К.О.Ю. и представитель Государственной Думы Ярославской области по доверенности С. с заявленными требованиями не согласились, сославшись на то, что наделение статусом "городское поселение" города Рыбинска не является преобразованием муниципального образования, поскольку город Рыбинск на момент принятия Закона не являлся самостоятельным муниципальным образованием, а входил в состав муниципального образования - Рыбинский муниципальный округ, следовательно, порядок, предусмотренный ч. 7 ст. 13 ФЗ N 131, предусматривающий получение на это согласия населения, не применяется. Наделение статусом городского округа - право законодателя субъекта, при реализации которого не должны ущемляться интересы прилегающего района (муниципального района), который также должен иметь сложившуюся инфраструктуру, необходимую для самостоятельного решения соответствующих вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий. Федеральный закон N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года не связывает наделение муниципальных образований статусом городского округа в зависимости от отнесения их к категории городов областного подчинения, кроме того, границы муниципальных образований установлены в соответствии с требованиями федерального законодательства, где требования о пешеходной доступности носят рекомендательный характер. При образовании Рыбинского сельского поселения принимался во внимание анализ социально-экономического положения и его прогноз при изменении территориального устройства района, учитывалось одобрение представительного органа Рыбинского муниципального округа, согласование с главой Рыбинского муниципального округа, учитывались данные Всероссийской переписи населения 2002 года, что основная масса сельского населения Рыбинского района сосредоточена в поселках-спутниках города Рыбинска на удалении до 20 км. от него, что из 594 населенных пунктов, входящих в состав Рыбинского сельского поселения, в 124 отсутствуют жители, в 291 населенном пункте количество жителей составляет от 10 и менее человек, в 154 - менее 200 жителей, а все населенные пункты с численностью более 1000 человек находятся от г. Рыбинска на расстоянии до 12 км. и располагаются от него радиально, при этом с Рыбинском имеется устойчивое транспортное сообщение у всего района.

Решением Ярославского областного суда от 27 июня 2005 г. в удовлетворении заявления отказано.

В кассационных жалобах А., П., Б., К., У., М. поставлен вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

В соответствии с п. "н" ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 п. 1 ст. 85 Федерального закона N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федерального закона N 131) органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2005 г. обязаны установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Порядок наделения соответствующим статусом муниципальных образований в переходный период регулируется ч. 3 ст. 84 названного Федерального закона N 131.

Частью 3 ст. 84 Федерального закона N 131 предусмотрено, что в случаях преобразования муниципальных образований, существующих на день вступления в силу главы 12, оно производится с соблюдением требований статьи 13 названного Федерального закона N 131, которая предусматривает получение на это согласия соответствующего городского поселения, а также согласие населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.

Вместе с тем наделение законом субъекта Российской Федерации городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу главы 12, статусом городских, сельских поселений в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 85 вышеназванного Федерального закона не является изменением границ, преобразованием указанного района (абз. 2 ч. 3 ст. 84 Федерального закона N 131).

В силу абзаца 4 ч. 3 ст. 84 Федерального закона от 6 октября 2003 г. городские поселения, являющиеся на день вступления в силу настоящей главы муниципальными образованиями, предметы ведения которых на 30 апреля 2003 года не разграничены в соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", с 1 января 2006 года являются городскими округами, если законом субъекта Российской Федерации до 1 февраля 2005 года в соответствии с требованиями части 2 статьи 11 и части 7 статьи 13 настоящего Федерального закона не установлено иное.

В соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, т.е. право наделять статусом городского поселения или городского округа отнесено к компетенции субъекта, который учитывает при этом требования ст. ст. 15 и 16 этого же Закона.

Согласно ст. 1 Закона Ярославской области от 30.11.1995 "О муниципальных образованиях Ярославской области", статье 1 Устава Рыбинского муниципального округа город Рыбинске, на момент вступления в силу главы 12 Федерального закона N 131 (8 октября 2003 года), как и на момент принятия спорного Закона, не являлся самостоятельным муниципальным образованием, а входил совместно с Рыбинским районом в состав муниципального образования "Рыбинский муниципальный округ" - в административных границах города Рыбинска и Рыбинского района.

Проанализировав указанные положения федерального законодательства, суд пришел к правильному выводу о том, что наделение города Рыбинска статусом городского поселения при том положении, что он, по существу, не был самостоятельным муниципальным образованием, не является его преобразованием и в этом случае получение согласия населения для этого не требуется.

Доводы заявлений о том, что город Рыбинск является самостоятельным муниципальным образованием, как город областного значения (подчинения), обоснованно признаны несостоятельными. При этом суд правильно указал, что отнесение Законом Ярославской области от 07.02.2002 "Об административно-территориальном устройстве Ярославской области и порядке его изменения" города Рыбинска к городам областного подчинения (значения) в силу ст. 1 вышеназванного Закона Ярославской области проведено в рамках административно-территориального устройства Ярославской области и не распространяется на отношения, возникающие в связи с образованием, объединением, преобразованием и упразднением муниципальных образований Ярославской области, установлением и изменением их границ и наименований. Также и федеральное законодательство не устанавливает тождества между городом областного подчинения (значения) и самостоятельным муниципальным образованием.

Правильно признаны несостоятельными и доводы заявителей о том, что оспариваемым Законом нарушены их права, предусмотренные статьей 5 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 года, поскольку в данном случае, с учетом вышеизложенного, не имело место изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Как видно из материалов дела и установлено судом, исходя из положений пункта 3 ст. 1 оспариваемого Закона при наделении Рыбинского муниципального округа статусом Рыбинского муниципального района границы муниципального образования полностью сохранены в границах, ранее установленных Законом Ярославской области от 30.11.95 N 20-з "О муниципальных образованиях Ярославской области" для Рыбинского муниципального округа.

Согласно части 3 ст. 85 Федерального закона N 131 при утверждении границ муниципальных образований во исполнение требований пункта 1 части 1 настоящей статьи допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2007 года.

В соответствии со ст. 10 Закона Ярославской области от 07.02.2002 "Об административно-территориальном устройстве Ярославской области и порядке его изменения" территория Ярославской области разделяется на районы Ярославской области и города областного значения. Районы Ярославской области разделяются на города районного значения, рабочие, курортные, дачные поселки и сельские округа. Районы Ярославской области, города областного значения, города районного значения, рабочие, курортные, дачные поселки, сельские округа и городские районы являются административно-территориальными единицами Ярославской области. При этом описание границ районов и сельских округов производится и утверждается в порядке, установленном постановлением губернатора Ярославской области (ст. ст. 13 - 14).

Из материалов дела следует, что оспариваемой статьей 15 Закона Ярославской области N 65-з от 21.12.2004 "О наименованиях, границах и статусе муниципальных образований Ярославской области" границы муниципальных образований в составе Рыбинского муниципального района установлены в соответствующих административных границах города, рабочего поселка и сельских округов, являющихся административно-территориальными единицами Ярославской области. Описание границ районов области утверждено постановлением губернатора Ярославской области от 31.12.1998 N 822 с приложениями карт соответствующих районов в масштабе 1 : 100000. Описание границ сельских округов производится в порядке, установленном постановлением губернатора Ярославской области от 07.07.2004 N 495.

Таким образом, суд правильно исходил из того, что границы спорных муниципальных образований установлены.

Также правильно признан несостоятельным и довод о вхождении территории городского поселения Песочное в состав территории Рыбинского сельского поселения.

В соответствии с пунктом 3 ст. 15 Закона Ярославской области N 65-з от 21.12.2004 "О наименованиях, границах и статусе муниципальных образований Ярославской области" границы городского поселения Песочное установлены в административных границах р.п. Песочное. Согласно приложению к Закону Ярославской области от 07.02.2002 "Об административно-территориальном устройстве Ярославской области и порядке его изменения" рабочий поселок Песочное имеет собственную территорию и не входит ни в один сельский округ Рыбинского района, тогда как Рыбинское сельское поселение состоит из территорий сельских округов района (п. 4 ст. 15 Закона Ярославской области N 65-з от 21.12.2004).

Согласно п. 6 и п. 11 ч. 1 ст. 11 Федерального закона N 131 (в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.

В статье 11 Федерального закона N 131 не содержится ограничения по количеству входящих в сельское поселение населенных пунктов с жителями менее 3000 тысяч человек (для территорий с высокой плотностью сельского населения, к которой относится Рыбинский район Ярославской области). Следовательно, как правильно указал суд, то обстоятельство, что в Рыбинском сельском поселении находится 594 населенных пункта, не является нарушением федерального законодательства.

Является также правильным вывод суда о том, что, исходя из редакции названной нормы, с учетом изменений, внесенных в нее Федеральным законом от 28.12.2004 N 186-ФЗ, указание о пешеходной доступности не является императивом, носит рекомендательный характер и применяется с учетом особенностей конкретной территории.

В силу ч. 1 ст. 2 Федерального закона N 131 административный центр сельского поселения - населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования.

Объединение Рыбинского района и города Рыбинска, как обоснованно указал суд, фактически произошло в 1993 году. В 1995 году было установлено в границах района и города единое муниципальное образование - Рыбинский муниципальный округ с административным центром в городе Рыбинске. Данные обстоятельства подтверждаются ответом главы Рыбинского муниципального округа от 22.06.2005, Законом Ярославской области N 20-з от 30.11.1995. Из исследованных в судебном заседании географических карт видно, что г. Рыбинск находится в центре района и в центре Рыбинского сельского поселения.

Судом также установлено, что основная масса сельского населения Рыбинского района сосредоточена в поселках-спутниках города Рыбинска на удалении до 20 км. от его границы, из 594 населенных пунктов, входящих в состав Рыбинского сельского поселения, в 124 отсутствуют жители, в 291 населенном пункте количество жителей составляет от 10 и менее человек, в 154 - менее 200 жителей, а все населенные пункты с численностью более 1000 человек находятся от г. Рыбинска на расстоянии до 12 км. от черты города и располагаются от него радиально, при этом с Рыбинском имеется устойчивое транспортное сообщение у всего района. Данные обстоятельства подтверждаются данными численности населения по каждому населенному пункту Рыбинского района Ярославской области Всероссийской переписи населения 2002 года, картами Рыбинского района масштаба 1 : 200000 и 1 : 100000, справочником "Ярославская область: административно-территориальное деление (на 01.01.1986)".

Перед принятием оспариваемого Закона Рыбинский Совет депутатов принял решение от 28.10.2004 N 56 о поддержке проекта закона, в том числе по созданию Рыбинского сельского поселения в существующих на настоящий момент границах, аналогичная поддержка и согласование были получены 02.09.2004 и от главы Рыбинского муниципального округа.

Указанные выше обстоятельства, принятые во внимание законодателем Ярославской области, как правильно указал суд, свидетельствуют о сложившихся за десятилетие социальной инфраструктуре и местных традициях.

Таким образом, с учетом вышеизложенного суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый правовой акт принят в соответствии с компетенцией государственных органов субъекта Российской Федерации и не находится в противоречии с федеральными законами Российской Федерации, международными договорами и тем самым не нарушает прав заявителей.

Доводы заявителей о противоречии оспариваемых норм Закона Ярославской области Конституции РФ, нормам Законов Ярославской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований в Ярославской области, установления и изменения их границ и наименований", "Об административно-территориальном устройстве Ярославской области и порядке его изменения", "О правовых актах в Ярославской области", а также ссылка на то, что Закон принят с нарушением порядка и процедуры принятия актов, установленных Регламентом Государственной Думы Ярославской области, судом правильно отвергнуты, поскольку в силу ст. 125 Конституции РФ, положений ст. ст. 251 - 253 ГПК РФ не может являться предметом судебного рассмотрения в суде общей юрисдикции проверка соответствия или несоответствия оспариваемого нормативного правового акта Конституции РФ, а также нормативно-правовым актам, не обладающим большей юридической силой, к которым относятся Законы Ярославской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований в Ярославской области, установления и изменения их границ и наименований", "Об административно-территориальном устройстве Ярославской области и порядке его изменения", "О правовых актах в Ярославской области", а также постановление Государственной Думы Ярославской области от 02.10.2001 "О Регламенте Государственной Думы Ярославской области".

Исходя из положений вышеуказанных норм ГПК РФ и конституционного принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, как правильно указал суд, не может также являться предметом судебного рассмотрения в суде и проверка порядка принятия законодательным органом нормативно-правового акта - закона.

Вывод суда мотивирован, соответствует требованиям закона, и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационных жалоб, по существу, сводятся к нарушению судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по указанным в решении суда основаниям.

А., Б. и другие заявители ошибочно смешивают понятия административно-территориального и муниципального устройства.

Ссылка в кассационных жалобах на ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления несостоятельна, поскольку выявление мнения населения в данном случае в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не требовалось, то есть названная статья Европейской хартии местного самоуправления не нарушена.

Право заявителей на осуществление местного самоуправления не нарушено, они не лишены права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в связи с принятием оспариваемого Закона.

Являются несостоятельными и доводы кассационных жалоб о том, что городское поселение Рыбинск и городское поселение Песочное созданы внутри территории Рыбинского сельского поселения.

Рыбинск и Песочное, как следует из материалов дела, обладают собственной территорией, которая не входит в состав территории сельского поселения.

Утверждение в кассационных жалобах о том, что в состав сельских поселений включены населенные пункты со статусом поселка, опровергается п. 2 ст. 17 Закона Ярославской области "Об административно-территориальном устройстве Ярославской области и порядке его изменения".

Нарушений судом норм материального и процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационных жалобах, судом не допущено.

Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение Ярославского областного суда от 27 июня 2005 г. оставить без изменения, а кассационные жалобы А., П., Б., К., У., М. - без удовлетворения.

 

 




Электронная библиотека "Судебная система РФ" содержит все документы Верховного суда РФ, Конституционного суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ.
Бесплатный круглосуточный доступ к библиотеке, быстрый и удобный поиск.


Яндекс цитирования


© 2011 Электронная библиотека "Судебная система Российской Федерации"