ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 декабря 2004 года
Дело N 59-Г04-22
(извлечение)
Прокурор Амурской
области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими Бюджетному
кодексу Российской Федерации и недействующими со дня принятия постановления
главы администрации Амурской области от 13 июня 2002 г. N 392 "Об
утверждении Порядка предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам за счет
средств областного бюджета (за исключением государственных и муниципальных
унитарных предприятий)", Порядка предоставления бюджетных кредитов
юридическим лицам за счет средств областного
бюджета (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий)
(приложения к названному постановлению) и постановления главы администрации
Амурской области от 8 января 2004 г. N 5 "О внесении изменения в Порядок
предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам за счет средств областного
бюджета (за исключением государственных и муниципальных унитарных
предприятий)".
В обоснование заявления он указал, что
данные нормативные акты изданы главой администрации Амурской области с
превышением компетенции и противоречат нормам Бюджетного кодекса Российской
Федерации.
Считая, что принятием вышеназванных
нормативных правовых актов нарушен принцип верховенства федеральных законов,
закрепленный в ст. 4 Конституции Российской Федерации, прокурор просил оспариваемые
нормативные акты признать противоречащими федеральному закону и считать их
недействующими с момента принятия.
Представитель администрации Амурской
области не согласилась с заявлением и пояснила, что в Законе Амурской области
"Об областном бюджете на 2002 год" в ст. ст. 19 - 21, 26 - 29, 31 и
34 установлены условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, поэтому
главой администрации оспариваемые нормативные акты
изданы в целях уточнения механизма предоставления бюджетных кредитов за счет
средств областного бюджета и их возврата. Кроме того, в ст. 26 этого Закона
прямо указано, что порядок предоставления кредитов за счет средств областного
бюджета определяется администрацией области. Данная статья не была обжалована,
являлась действующей и подлежала применению. Привлечение
кредитных организаций в качестве уполномоченного банка по предоставлению
средств областного бюджета на возвратной основе производится на основании ст.
156 БК РФ, так как банки имеют специальное разрешение (лицензию) Банка России
осуществлять банковские операции в соответствии со ст. 1 Федерального закона от
2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности".
Глава администрации области в соответствии со ст. 54 Устава Амурской области
осуществляет полномочия по исполнению областного бюджета, поэтому в силу ст.
284.1 БК РФ вправе применять меры принуждения к нарушителям бюджетного
законодательства. В части указания штрафных санкций и порядка их применения в
оспариваемых актах допущена ошибка.
Решением Амурского областного суда от 30
августа 2004 г. заявление прокурора удовлетворено.
В кассационной жалобе финансового
департамента администрации Амурской области ставился вопрос об отмене решения
суда по мотиву его незаконности.
Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда РФ 1 декабря 2004 г. в удовлетворении жалобы отказала по
следующим основаниям.
Статья 4 Конституции Российской Федерации
устанавливает, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют
верховенство на всей территории Российской Федерации.
Закрепленный данной статьей принцип
означает, что в случае противоречия закона субъекта Российской Федерации
федеральному закону должен действовать федеральный закон.
В силу ст. 76 БК РФ
бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся
государственным или муниципальным унитарным предприятием, на основании
договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством
Российской Федерации с учетом положений настоящего Кодекса и иных нормативных
актов, только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения
своего обязательства по возврату указанного кредита.
В данной статье
установлено, что от имени субъекта Российской Федерации договор заключает
уполномоченный федеральными законами, указами Президента Российской Федерации,
постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами
субъектов Российской Федерации государственный орган, а цели, на которые может
быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных
кредитов, лимиты их предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий
за пределы бюджетного года, а также
ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов указываются при
утверждении бюджета на очередной финансовый год.
В соответствии со ст. 11 БК РФ бюджеты
субъектов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме законов
субъектов Российской Федерации.
Проанализировав приведенные положения
федерального законодательства, суд пришел к правильному выводу о том, что
установление порядка предоставления бюджетных кредитов должно производиться при
принятии закона о бюджете на очередной финансовый год и, следовательно, должно
быть облечено в форму нормативного акта представительного органа власти.
В соответствии со
ст. 154 БК РФ к бюджетным полномочиям органов исполнительной власти отнесены
такие полномочия, как составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми
документами и материалами на утверждение законодательного (представительного)
органа, исполнение бюджета, управление государственным, муниципальным долгом,
ведомственный контроль за исполнением бюджета, а также иные полномочия,
определенные Кодексом, иными правовыми актами бюджетного законодательства
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.
В силу ст. 55
Устава (Основного Закона) Амурской области от 13 декабря 1995 г. N 40-ОЗ
губернатор области в сфере бюджетных правоотношений вносит представление
областному Совету на утверждение проекта областного бюджета, бюджетов областных
государственных внебюджетных и валютного фондов, отчетов об их исполнении, а
также имеет право вносить на рассмотрение областного Совета проекты
постановлений областного Совета и проекты нормативных правовых актов по другим вопросам.
Как видно из
материалов дела, в нарушение данного правового принципа и вышеперечисленных
норм порядок предоставления бюджетных кредитов в Амурской области установлен
главой администрации области, а не представительным органом субъекта Российской
Федерации, т.е. с превышением предоставленной губернатору компетенции в сфере
бюджетных полномочий, и противоречит отдельным нормам Бюджетного кодекса
Российской Федерации, определяющим уполномоченных заключать договор о
предоставлении бюджетного кредита лиц, способы и порядок применения мер ответственности за неисполнение обязанностей
по договору о бюджетном кредите.
В связи с этим
правильно признана необоснованной ссылка на имеющееся указание в ст. 26 Закона
Амурской области "Об областном бюджете на 2002 год" о том, что
порядок предоставления кредитов за счет средств областного бюджета определяется
администрацией области, так как такое указание прямо противоречит Бюджетному
кодексу Российской Федерации и Уставу Амурской области.
Также правильно не согласился суд с
доводом о том, что губернатором области в постановлениях механизм
предоставления бюджетных кредитов только конкретизирован. Из
наименования и текста оспариваемых актов следует, что в них определяются
ограничения по субъектам использования бюджетных средств, условия
предоставления кредитов, правила возврата кредитов, а также начисления и уплаты
процентов за пользование ими, права и обязанности участников данного
правоотношения, т.е. полностью урегулирован порядок предоставления бюджетных
кредитов, и, кроме того, разрешены вопросы, относящиеся к компетенции
законодательного органа власти.
Ссылка представителя администрации и
департамента на ст. 156 БК РФ несостоятельна. В ней установлено, что кредитные
организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению
средств бюджета на возвратной основе. Однако заключать договор о предоставлении
бюджетного кредита субъекта Российской Федерации в соответствии со ст. 76
Кодекса должен государственный орган, к которым кредитные организации не
относятся.
Прокурор не оспаривал участие кредитных
организаций при осуществлении операций по предоставлению бюджетных кредитов.
С доводами
прокурора о противоречии федеральному законодательству отдельных пунктов
оспариваемых актов в части применения штрафных санкций представители
администрации и департамента согласились, так как ст. ст. 290, 284, 284.1 БК РФ
предусмотрено, что за несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на
возвратной основе, может быть взыскана (а не изъята) пеня в бесспорном порядке.
Таким образом, требования прокурора
являются обоснованными.
Ссылка в кассационной жалобе на ч. 1 ст.
76, ст. 156 БК РФ, ст. 819 ГК РФ и ст. 13 Федерального закона "О банках и
банковской деятельности" не свидетельствует о незаконности решения суда,
поскольку оспариваемые правовые акты приняты главой администрации области с
превышением компетенции. В связи с этим все оспариваемые постановления являются
недействующими.
Кроме того, из содержания оспариваемых
актов и их названий следует, что порядок предоставления бюджетных кредитов
включает и правила их возврата.
Поэтому нельзя согласиться с доводами
кассационной жалобы о том, что постановление главы администрации области от 8
января 2004 г. не определяет условия предоставления бюджетных кредитов, а лишь
предусматривает механизм возврата средств, предоставленных на возвратной
основе.
Вывод суда основан на анализе
федерального законодательства и законодательства Амурской области, мотивирован,
соответствует требованиям закона и оснований считать его
неправильным у Судебной коллегии нет. Нарушений норм материального
права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению спора,
в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не
допущено.
Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда РФ решение Амурского областного суда оставила без изменения, а
кассационную жалобу финансового департамента администрации Амурской области -
без удовлетворения.