||  Судебная система РФ  ||   Документы Верховного суда РФ  ||   Документы Конституционного суда РФ  ||   Документы Высшего арбитражного суда РФ  ||  

||  ЮРИДИЧЕСКИЕ КОНСУЛЬТАЦИИ  ||  



 

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 27 октября 2000 г. N 59-Г00-6

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Кнышева В.П.,

судей Горохова Б.А.,

Александрова Д.П.

рассмотрела в судебном заседании 27 октября 2000 г. по кассационному протесту прокурора Амурской области на решение Амурского областного суда от 29 августа 2000 г. дело по заявлению прокурора Амурской области о признании противоречащим федеральному законодательству Закона Амурской области от 21 февраля 1997 г. "Об образовании поселка Орлиный в Свободненском районе Амурской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., объяснения представителя Администрации Амурской области Я. (доверенность от 24.10.2000 г. N 01-4-2724), заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., поддержавшей кассационный протест, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

Законом Амурской области от 13 марта 1997 года 152-03 "Об образовании поселка Орлиный в Свободненском районе Амурской области" предусмотрено:

Статья 1.

Образовать в Свободненском районе Амурской области сельский населенный пункт - поселок Орлиный.

Установить, что муниципальное образование поселок Орлиный находится в составе муниципального образования Свободненский район.

Статья 2.

1. Установить, что местное самоуправление в поселке Орлиный Свободненского района осуществляется в границах территории ранее существовавшего военного образования Свободный-21.

2. Установить, что в ведении муниципального образования поселок Орлиный находятся вопросы местного значения, установленные Законом Амурской области "Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области".

Статья 3.

Настоящий Закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

В течение шести месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона органы государственной власти области и органы местного самоуправления Свободненского района решают вопросы состава территории поселка Орлиный, приводят свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Законом и осуществляют действия, предусмотренные федеральным и областным законодательством о местном самоуправлении.

Прокурор Амурской области обратился в суд с заявлением о признании данного Закона Амурской области противоречащим федеральному законодательству по тем основаниям, что этим Законом в Свободненском районе Амурской области с нарушением установленного порядка образован новый сельский населенный пункт - поселок Орлиный. Название этому новому населенному пункту также присвоено с нарушением порядка наименования географических объектов. Муниципальное образование фактически совпадает по территории с существующим до настоящего времени военным городком Свободный-21 и потому не может самостоятельно существовать при отсутствии собственной территории. Принимая закон об изменении статуса населенного пункта Свободный-21, областной Совет народных депутатов не получил согласия Министерства обороны РФ на изменение статуса военного городка; Правительство Российской Федерации согласия на изменение статуса закрытого военного городка Свободный-21 также не давало.

Прокурор ссылался на то, что в период принятия оспариваемого Закона действовало Положение "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР", утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г., согласно которому наименование и переименование населенных пунктов производилось с учетом мнения постоянной межведомственной комиссии по географическим названиям при Главном управлении геодезии и картографии при Совете Министров СССР.

При представлении в Президиум Верховного Совета РСФСР ходатайств о переименовании объектов союзного, республиканского подчинения, расположенных на территории РСФСР, предварительно вопрос переименования согласовывался с этими министерствами и ведомствами.

С учетом конституционной реформы право решения вопросов, входящих в компетенцию ранее существующих государственных органов, перешло к новым органам государственной власти. Такой порядок подтвердил и принятый 18 декабря 1997 г. Федеральный закон "О наименованиях географических объектов", в соответствии со ст. ст. 9 и 10 которого законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации предложения о присвоении наименований географическим объектам или их переименовании направляют на экспертизу в специальный уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который рассматривает предложения в установленном Правительством Российской Федерации порядке.

Присваиваемые наименования географических объектов подлежат регистрации и учету в Государственном каталоге географических названий.

Поселок Орлиный не включен в государственный реестр Российской Федерации и реестр административно-государственного устройства Амурской области; его бюджетное финансирование не предусмотрено ни в областном, ни в федеральном бюджетах.

Решением Амурского областного суда от 29 августа 2000 г. заявление прокурора было оставлено без удовлетворения.

В кассационном протесте прокурора Амурской области поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Решение суда об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований мотивировано тем, что население любого населенного пункта не может быть лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления. Статус военного городка федеральным законодательством не урегулирован, в связи с чем субъект Российской Федерации вправе своим законом разрешить вопрос о порядке реализации права граждан на местное самоуправление на территории закрытого военного городка.

Эти выводы основаны на неправильном определении юридически значимых для данного дела обстоятельств, а также на неправильном толковании и применении норм материального права.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Статья 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Таким образом, право граждан на местное самоуправление гарантировано Конституцией Российской Федерации на всей территории Российской Федерации. Право жителей военного городка Свободный-21 (поселок Орлиный) на осуществление местного самоуправления основано на указанных нормах Основного Закона государства и на нормах федерального законодательства и никем при рассмотрении настоящего дела под сомнение не ставилось.

Вместе с тем, предметом судебного разбирательства по настоящему делу являлось не право жителей поселка Орлиный на осуществление местного самоуправления, а право представительного органа государственной власти Амурской области на принятие закона, которым на территории закрытого военного городка и в его границах образован новый населенный пункт с присвоением ему названия, отсутствующего в Государственном каталоге географических названий; и в котором закрытый военный городок признается не существующим.

Это обстоятельство при рассмотрении настоящего дела не учтено и привело к тому, что судом не были установлены юридически значимые для данного дела обстоятельства. Суд в решении не привел доводов по поводу того,

- имеет ли право субъект Российской Федерации принимать решение об изменении статуса закрытого военного городка;

- может ли субъект Российской Федерации без согласования с федеральными органами государственной власти присваивать названия новым географическим объектам;

- может ли территория вновь образованного муниципального образования полностью совпадать с территорией закрытого военного городка;

может ли субъект Российской Федерации своим законом создать новое муниципальное образование в составе другого муниципального образования, если устав ранее созданного муниципального образования этого не предусматривает.

Реализация конституционного права граждан на местное самоуправление в соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляется гражданами Российской Федерации в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованьях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Под муниципальным образованием в соответствии с ч. 1 ст. 1 этого Федерального закона понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;

Территория муниципального образования является одним из основных элементов, составляющих понятие "муниципальное образование".

Из материалов дела усматривается, что в соответствии со ст. 2 оспариваемого областного Закона муниципальное образование п. Орлиный создано в границах территории ранее существовавшего военного образования Свободный-21.

Статьей 3 этого Закона предусмотрено, что в течение шести месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона органы государственной власти области и органы местного самоуправления Свободненского района решают вопросы состава территории поселка Орлиный.

Между тем, устав муниципального образования Свободненский район Амурской области не предусматривает возможности создания двухступенчатой системы муниципальной власти или создания в его составе другого муниципального образования.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по общему правилу территории муниципальных образований определяются законом субъекта Российской Федерации, а изменение территории муниципального образования производится с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Для применения этой нормы суду следовало установить тот факт, что поселок Орлиный утратил статус закрытого военного городка, ранее входил в состав муниципального образования Свободненский район, в связи с чем представительный орган государственной власти Амурской области вправе был решать вопросы территориальной принадлежности этого населенного пункта, его административной подчиненности; а муниципальное образование Свободненский район, во-первых, могло выразить согласие на выделение из его состава этого населенного пункта, и, во-вторых, имело полномочия для разрешения вопросов состава его территории, как это предусмотрено оспариваемым областным Законом.

При рассмотрении настоящего дела с достоверностью установлено, что поселок Орлиный (почтовое отделение г. Свободный-21) является закрытым военным городком, причем этот статус подтвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2000 г. N 752-р об утверждении перечня имеющих жилищный фонд закрытых военных городков Вооруженных Сил Российской Федерации, Пограничной службы Российской Федерации и органов ФСБ России (л.д. 45).

Статус закрытого военного городка г. Свободный-21 (пос. Орлиный) сохранен Правительством РФ с учетом того, что ранее, 7 марта 2000 г., распоряжением Правительства РФ N 333-р в муниципальную собственность Свободненского района были переданы некоторые объекты недвижимости, имеющие социальное значение для жителей района (л.д. 51 - 54).

Территория муниципального образования п. Орлиный полностью совпадает с территорией закрытого военного городка поселок Орлиный (почтовое отделение г. Свободный-21), находящегося в ведении Министерства обороны Российской Федерации (л.д. 46, 60).

Таким образом вновь образованное муниципальное образование поселок Орлиный своей собственной территорией не располагает; не могут распоряжаться этими землями ни органы государственной власти Амурской области, ни органы местного самоуправления Свободненского района.

В поданном в суд заявлении прокурора указывалось на то, что им не оспаривается возможность создания муниципального образования в границах закрытого военного городка, но указывалось на нарушение порядка создания такого муниципального образования и на превышение органами государственной власти Амурской области компетенции субъекта Российской Федерации на решение вопросов, связанных с осуществлением гражданами права на местное самоуправления на этой закрытой территории.

Суд посчитал эти доводы необоснованными, сославшись на то, что в силу п. "н" ст. 72 Конституции Российской Федерации вопрос об особенностях осуществления местного самоуправления в закрытых военных городках отнесен к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Поскольку специального федерального закона о закрытых военных городках не принято, субъект Российской Федерации, по мнению суда, вправе принять по этому предмету собственный закон.

Действительно, в соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъект Российской Федерации наделен правом устанавливать своим законом территории местного самоуправления. Вместе с тем, здесь же содержится норма, в соответствии с которой в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом.

Таким законом является Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (в ред. Федеральных законов от 28.11.96 N 144-ФЗ, от 31.07.98 N 144-ФЗ, от 02.04.99 N 67-ФЗ), в соответствии со ст. 1 которого закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования;

обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам принимаются Правительством Российской Федерации.

Статьей 2 данного Закона предусмотрено, что решение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования принимается Президентом Российской Федерации.

Предложение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования вносится Правительством Российской Федерации.

Предложения об установлении административной подчиненности, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) закрытого административно-территориального образования вносятся Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в ведении ***

Постановлением Верховный Совета Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3298-1 "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" установлено, что все существующие в Российской Федерации на момент вступления в силу указанного Закона административно-территориальные образования (города и поселки), созданные в соответствии с указами Президиума Верховного Совета РСФСР как закрытые, приобретают статус закрытых административно-территориальных образований.

Президиуму Верховного Совета Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации до 1 января 1993 года было поручено принять решения об установлении административной подчиненности, введении в закрытых административно-территориальных образованиях особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, и по иным вопросам, относящимся к ведению федеральных органов государственной власти и управления, а также внести в Верховный Совет Российской Федерации проекты решений об упразднении отдельных закрытых административно-территориальных образований в случаях, когда сохранение особого режима более не требуется (пункт 2 Постановления).

Во исполнение этого Постановления Верховного Совета Российской Федерации Правительством Российской Федерации 4 сентября 1992 г. было принято распоряжение N 1625-р, пунктом 1 которого исполнительным органам государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга было предписано исключить случаи изменения статуса обособленных и закрытых военных городков и приватизации жилья в них.

Указанные нормы федерального законодательства не могут толковаться иначе, как распространяющие статус закрытых административно-территориальных образований на закрытые военные городки до разрешения в установленном Законом РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" порядке вопроса об изменении их статуса, как закрытых военных городков.

При таких условиях вывод суда о том, что нормативно-правовое регулирование статуса закрытых военных городков на уровне федерального законодательства отсутствует, является ошибочным.

Из этого ошибочного вывода сделано неверное заключение о праве субъекта Российской Федерации разрешать вопросы о территориальном составе муниципального образования в закрытом военном городке, об установлении административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам; об определении собственных полномочий в отношении закрытого административно-территориального образования без соответствующего делегирования таких полномочий Правительством Российской Федерации.

В решении суда содержится вывод о том, что оспариваемым Законом Амурской области статус закрытого военного городка в пос. Орлиный не изменен. Этот вывод находится в противоречии с содержанием Закона Амурской области от 13 марта 1997 года 152-03, которым разрешаются вопросы территориального состава и административной подчиненности поселка Орлиный. При этом в ст. 2 данного Закона устанавливается, что местное самоуправление в поселке Орлиный Свободненского района осуществляется в границах территории ранее существовавшего военного образования Свободный-21. Содержание этой нормы не может пониматься иначе, как создающее на месте прекратившего свое существование закрытого военного городка нового муниципального образования с названием "поселок Орлиный".

В то же время судом установлено, что закрытый военный городок г. Свободный-21 (поселок Орлиный) существует и в установленном порядке не упразднялся. Его название, хотя и приведено в ранее указанных распоряжениях Правительства РФ, в установленном федеральным законодательством порядке данному населенному пункту не присваивалось. В решении суд указывает на то, что фактически переименования населенного пункта в данном случае не происходило. Судом, однако, не учтено, что переименование может иметь место лишь в тех случаях, когда уже существующему населенному пункту с присвоенным в установленном порядке названием присваивается новое название.

Из статьи 1 оспариваемого областного Закона следует, что создается новый населенный пункт, которому присваивается новое название, то есть название, которое ранее с федеральными органами власти не согласовано и в установленном порядке не утверждено.

В соответствии с п. 20 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г., который действовал на момент издания Закона Амурской области от 21 февраля 1997 г., наименование и переименование населенных пунктов, в том числе наименование вновь возникших населенных пунктов, производилось Президиумом Верховного Совета РСФСР по представлению исполнительных комитетов краевых, областных, городских Советов народных депутатов. Этот же порядок присвоения наименований географическим объектам был сохранен в Федеральном законе от 18 декабря 1997 года N 152-ФЗ "О наименовании географических объектов", что подтверждает соответствие ранее действовавшего порядка Конституции Российской Федерации и действовавшему после ее принятия федеральному законодательству.

В решении суда приведен довод о нецелесообразности признания оспариваемого Закона Амурской области недействительным. Этот довод правовым не является и в силу ст. 76 Конституции Российской Федерации при установлении судом противоречия законодательства субъекта Российской Федерации нормам федерального законодательства учтен быть не может.

Решение суда вынесено с нарушением норм материального права, выразившимся в неправильном толковании и применении норм материального права, и норм процессуального права, выразившимся в неправильном определении юридически значимых для дела обстоятельств, и подлежит отмене в соответствии с п. п. 1 и 4 ст. 306 и ст. 307 ГПК РСФСР.

При новом рассмотрении дела суду следует устранить отмеченные недостатки, с надлежащей полнотой установить юридические значимые для дела обстоятельства и на их основе разрешить возникший спор.

На основании п. 2 ст. 305, ст. ст. 306, 307, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации,

 

определила:

 

решение Амурского областного суда от 29 августа 2000 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

 

 




Электронная библиотека "Судебная система РФ" содержит все документы Верховного суда РФ, Конституционного суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ.
Бесплатный круглосуточный доступ к библиотеке, быстрый и удобный поиск.


Яндекс цитирования


© 2011 Электронная библиотека "Судебная система Российской Федерации"