ОБОБЩЕНИЕ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ,
СВЯЗАННЫХ С ПРИМЕНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О БЕЖЕНЦАХ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦАХ
Данная категория дел не включена в
официальную судебную статистику, однако можно сделать вывод о том, что их
количество за 1997 - первую половину 1999 гг. невелико по сравнению с другими
категориями. Дел, связанных с применением законодательства о беженцах
(наибольшее число их рассмотрено судами г. Санкт-Петербурга и г. Москвы),
значительно меньше, чем тех, по которым применено законодательство о
вынужденных переселенцах.
Обобщение судебной практики показало, что
случаи отказа в принятии исковых заявлений или жалоб по делам данной категории
крайне редки. Так, судами г. Санкт-Петербурга за исследуемый период не
выносились такие определения. По Воронежской области был один случай отказа в
принятии жалобы гражданина Руанды на отказ Миграционной службы Воронежской
области в признании его беженцем. Ленинский районный суд г. Воронежа вынес
определение об отказе в принятии жалобы по мотиву отсутствия у гражданина
Руанды права на обжалование действий Миграционной службы Воронежской области.
Указанное определение отменено в кассационном порядке ввиду нарушения норм ГПК
РСФСР и дело направлено для рассмотрения по существу.
Можно сделать вывод о том, что сроки
рассмотрения жалоб на действия и решения территориальных органов Федеральной
миграционной службы России, как правило, превышают установленный 10-дневный
срок. Большинство этих дел рассматривается в течение месяца, что объясняется
необходимостью истребования дополнительных материалов (иногда из других
государств), неявкой заявителей в судебное заседание.
Дела, связанные с
применением законодательства
о беженцах
При рассмотрении названной категории дел
суды руководствовались: Законом Российской Федерации от 19
февраля 1993 г. No. 4528-1 "О беженцах" (в
ред. Федерального закона от 28 июня 1997 г. No. 95-ФЗ
является Федеральным законом) с последующими изменениями и дополнениями,
постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 1992 г. No. 135 "О мерах по оказанию помощи беженцам и
вынужденным переселенцам" (в ред. от 23 мая 1998 г.) с изменениями
и дополнениями, а также международным законодательством (Конвенцией ООН от 28
июля 1951 г. "О статусе беженцев", Протоколом, касающимся статуса
беженцев от 31 января 1967 г., Руководством по процедурам и критериям определения статуса беженцев Управления Верховного Комиссара
Организации Объединенных Наций по делам беженцев от 1979 г.).
Согласно подп. 1 п. 1 ст. 1 Федерального
закона "О беженцах" беженец - это лицо, которое не является
гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений
стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства,
национальности, принадлежности к определенной социальной группе или
политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и
не может пользоваться защитой этой страны или не
желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея
определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного
местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться
в нее вследствие таких опасений.
Как видно из
материалов обобщения судебной практики, суды нередко ставили под сомнение
выводы территориальных органов Федеральной миграционной службы России об отказе
в предоставлении статуса беженца, обоснованные лишь утверждением о том, что
обратившееся за получением статуса лицо не подпадает под определение беженца,
если такие выводы не подтверждены материалами миграционного дела либо
доказательствами, представленными в суд. При
подготовке таких дел к судебному заседанию судам следует обращать особое
внимание на формирование доказательственной базы. Территориальный орган
Федеральной миграционной службы России должен доказать, что в соответствии с п.
3 ст. 3 Федерального закона "О беженцах" им была проведена надлежащая
проверка сведений, изложенных заявителем, и решение об отказе в предоставлении
статуса беженца обоснованно. Поскольку в процессе рассмотрения дела интересы
территориальных органов Федеральной миграционной службы России и лиц,
обратившихся за получением статуса беженца, в ряде случаев противоположны,
недостаточно использовать в качестве доказательств материалы миграционного дела
и документы, удостоверяющие личность заявителя. Заслуживает внимания практика
судов г. Санкт-Петербурга, которые для установления юридических обстоятельств
по делу исследовали также справки из международных организаций, Федеральной
миграционной службы России, сообщения средств массовой информации и другие
доказательства, в том числе касающиеся общественно - политической, религиозной,
этнической обстановки в стране гражданской принадлежности (прежнего обычного
места жительства) заявителя.
Отказ территориального органа Федеральной
миграционной службы России в предоставлении статуса беженца бывает
обоснован также ссылкой на ст. 2 упомянутого Закона, согласно которой положения
данного Закона не распространяются на лицо:
1) в отношении
которого имеются серьезные основания предполагать, что оно совершило
преступление против мира, военное преступление или преступление против
человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах,
составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;
2) которое совершило тяжкое преступление
неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации и до
того, как оно было допущено на территорию Российской Федерации в качестве лица,
ходатайствующего о признании беженцем;
3) которое
виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации
Объединенных Наций;
4) за которым компетентные власти государства, в котором оно
проживало, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого
государства;
5) которое в настоящее время пользуется
защитой и (или) помощью других органов или учреждений Организации Объединенных
Наций, кроме Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам
беженцев.
2. Настоящий Федеральный закон не
распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, покинувших
государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного
местожительства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Например: Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда РФ оставила без изменения решения
Санкт-Петербургского городского суда, которым оставлена без удовлетворения
жалоба гражданина Иордании на действия Миграционной службы Санкт-Петербурга,
отказавшей ему в предоставлении статуса беженца. Суд
всесторонне исследовал причины, побудившие заявителя выехать из Ливана и не
возвращаться в страну его гражданской принадлежности - Иорданию, и правильно
сделал вывод о том, что ими явились опасность преследования со стороны властей
этих государств не за политические убеждения, а за конкретную военную
деятельность, а также социально - экономические причины: нестабильность
обстановки в данном регионе, слаборазвитая экономика, желание заявителя дать
своим детям возможность жить в иных условиях. Вместе с тем Федеральный
закон "О беженцах" не предусматривает эти причины в качестве
достаточных оснований для предоставления заявителю статуса беженца.
Имеют место случаи обжалования в суд
решений (действий) других государственных органов, затрагивающих права
беженцев.
Так, Ленинским
районным судом г. Самары было рассмотрено дело по жалобе О. на действия
администрации Ленинского района г. Самары, отказавшей ей в постоянной
регистрации по месту жительства ее сестры в г. Самаре в связи с тем, что в
случае такой регистрации будут существенно ухудшены жилищные условия лиц,
проживающих в этом жилом помещении. Как
установил суд, заявительница О. является беженкой, ее сестра согласна на
регистрацию О. с детьми на занимаемой ею жилой площади. Согласно п. 8
постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 1992 г. "О
мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам" разрешена
регистрация беженцев и вынужденных переселенцев на жилой площади их родных и
знакомых при их согласии независимо от размеров жилой площади. При таких
обстоятельствах суд правильно удовлетворил жалобу.
В судебном порядке разрешались также
споры о выселении беженцев. Гагаринский межмуниципальный (районный) суд Юго - Западного административного округа г. Москвы
рассмотрел иск гостиницы "Академическая" к М. о выселении в
предоставленное жилое помещение. Как установил суд, на момент рассмотрения дела
М. с двумя детьми имели статус беженцев и временно бесплатно проживали в
гостинице "Академическая". Самостоятельно М. не принимала никаких мер
по реализации права на выбор постоянного места жительства. В
1997 г. М. с семьей была выделена отдельная двухкомнатная квартира в г.
Ростове, которая на день судебного заседания оставалась свободной и закрепленной
за М. Согласно подп. 6 п. 1 ст. 8 Федерального закона "О беженцах"
лицо, признанное беженцем, и члены его семьи утрачивают право на пользование
жилым помещением из фонда жилья для временного поселения в случае приобретения,
получения, найма другого жилья. Поскольку М. с детьми получила жилье для
постоянного проживания, суд правильно удовлетворил иск о выселении из
гостиницы.
Дела, связанные с
применением законодательства
о вынужденных переселенцах
Определение понятия "вынужденный
переселенец" дано в Законе Российской Федерации от 19 февраля 1993 г.
"О вынужденных переселенцах" (в ред. Федерального закона от 20
декабря 1995 г. No. 202-ФЗ).
Согласно ст. 1 этого Закона:
1. Вынужденный
переселенец - гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства
вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или
преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться
преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности,
вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной
социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения
враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц,
массовых нарушений общественного порядка.
2. По обстоятельствам, предусмотренным п.
1 данной статьи, вынужденным переселенцем признается:
1) гражданин Российской Федерации,
вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и
прибывший на территорию Российской Федерации;
2) гражданин Российской Федерации,
вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской
Федерации и прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации.
3. Вынужденным переселенцем также
признается иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно
проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и
изменившие место жительства в пределах территории Российской Федерации по
обстоятельствам, предусмотренным пунктом 1 этой статьи.
4. Вынужденным переселенцем признается
также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики,
входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и
утративший этот статус в связи с приобретением гражданства Российской
Федерации, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период
действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации.
Как показало
обобщение, наибольшее число обращений в суд с жалобами на действия
территориальных органов Федеральной миграционной службы России связано с
отказом в удовлетворении ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем,
так как оно, по мнению этих органов, не соответствует вышеназванному
определению вынужденного переселенца либо в силу ст. 2 упомянутого Закона не
может быть признано таковым как лицо:
1) совершившее преступление против мира,
человечности или другое тяжкое преступление, признаваемое таковым
законодательством Российской Федерации;
2) не обратившееся без уважительных
причин с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в течение
двенадцати месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течение одного
месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства
Российской Федерации;
3) покинувшее место жительства по
экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера.
Курганский городской суд признал
правомерным отказ Миграционной службы Курганской области предоставить П. с
семьей статус вынужденного переселенца. Суд установил, что П. зарегистрирована
на территории России 30 июня 1997 г. и впервые в миграционную службу обратилась
3 марта 1999 г. В судебном заседании она пояснила, что пропустила установленный
срок на обращение с ходатайством о признании вынужденным переселенцем, поскольку
работала и пыталась устроиться на новом месте. Кроме того, как указала П. в
ходатайстве в Миграционную службу Курганской области и в суде, ее семья была
вынуждена выехать из Казахстана из-за отсутствия там работы, из-за болезни
детей, а также из-за загрязненной воды. О каких-либо преследованиях,
совершенных в отношении нее лично или ее семьи, П. не заявляла. Суд пришел к
правильному выводу, что в силу подп. 2 и 3 п. 1 ст. 2 Закона Российской
Федерации "О вынужденных переселенцах" заявительница с семьей относится
к лицам, которые не могут быть признаны вынужденными переселенцами.
Басманный межмуниципальный (районный) суд Центрального административного округа
г. Москвы отказал в удовлетворении жалобы В. на действия миграционных органов.
Как установил суд, В. имел статус беженца, который был утрачен им в связи с
принятием гражданства Российской Федерации. В. обратился в Миграционную службу
Республики Адыгея с ходатайством о предоставлении статуса вынужденного
переселенца. На момент обращения заявитель имел жилье, пенсионное обеспечение,
медицинское обслуживание, т.е. был обустроен. Решением Миграционной службы
Республики Адыгея В. отказано в предоставлении статуса вынужденного
переселенца. Суд пришел к правильному выводу о том, что решение миграционных
органов принято в соответствии с п. 4 ст. 1 Закона Российской Федерации "О
вынужденных переселенцах".
Установлены случаи обращений в суды в
связи с отказом территориальных органов федеральной миграционной службы России
зарегистрировать ходатайство заявителя о предоставлении статуса вынужденного
переселенца. Решением Мещанского межмуниципального (районного) суда
Центрального административного округа г. Москвы удовлетворена жалоба А. на
действия Миграционной службы г. Москвы, отказавшей зарегистрировать ходатайство
А. о предоставлении статуса вынужденного переселенца в связи с пропуском месячного
срока со дня приобретения гражданства Российской Федерации. Согласно подп. 2 п.
1 ст. 2 упомянутого Закона вынужденным переселенцем не может быть признано, в
частности, лицо, не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о
признании его вынужденным переселенцем в течение одного месяца со дня утраты
статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации. Как установил суд, А. являлся беженцем и приобрел гражданство
России в порядке регистрации в соответствии с п. "г" ст. 18 Закона
Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской
Федерации" (с изменениями и дополнениями), однако обратиться с
ходатайством в Миграционную службу в месячный срок не мог, так как находился на
стационарном лечении в больнице. Суд признал причину пропуска месячного
срока уважительной и обязал Миграционную службу г. Москвы зарегистрировать
ходатайство.
В судебной практике возникают также
вопросы, связанные с реализацией вынужденными переселенцами своих прав. З-вы
обратились в Тверской межмуниципальный (районный) суд Центрального
административного округа г. Москвы с иском к комитету труда и занятости
правительства Москвы, Тверскому отделению управления труда и занятости
Центрального административного округа (УТиЗ ЦАО) г.
Москвы с просьбой обязать зарегистрировать их в качестве безработных. Суд
установил, что З-вы являются вынужденными переселенцами, постоянного места
жительства не имеют, зарегистрированы по месту пребывания в г. Москве по
конкретному адресу на территории, относящейся к Тверскому отделению УТиЗ ЦАО г. Москвы, в компетенцию которого входит принятие
решений о признании граждан безработными. Однако в
регистрации З-вых в качестве безработных Тверское
отделение УТиЗ ЦАО г. Москвы отказало со ссылкой на
п. 2 ст. 3 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. "О занятости
населения в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 20 апреля
1996 г.), согласно которому решение о признании гражданина, зарегистрированного
в целях поиска подходящей работы, безработным принимается органами службы
занятости по месту жительства гражданина.
Как видно из содержания ст. 1 Закона
Российской Федерации "О вынужденных переселенцах", давшей определение
понятия вынужденного переселенца, вынужденный переселенец, как правило, не
имеет постоянного места жительства. Однако согласно подп. 2
п. 2 ст. 7 названного Закона федеральные органы исполнительной власти, органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих
полномочий регистрируют вынужденного переселенца в качестве безработного в
случае невозможности его трудоустройства в соответствии с законодательством
Российской Федерации независимо от срока проживания в данной местности на
территории Российской Федерации. Таким образом, упомянутый Закон не
ставит в зависимость право вынужденного переселенца на регистрацию в качестве
безработного от вида (постоянного или временного) проживания в данной
местности. С учетом изложенного суд правильно обязал
Тверское отделение УТиЗ ЦАО г. Москвы повторно
рассмотреть вопрос о признании З-вых безработными.
Обобщение показало, что при принятии
жалоб по делам, связанным с применением законодательства о вынужденных
переселенцах, суды иногда испытывают трудности в определении обстоятельств,
имеющих юридическое значение, и составлении резолютивной части решения. Так,
некоторые суды Ростовской области, рассматривая жалобы на действия
территориальных органов федеральной миграционной службы России, выразившиеся в
отказе зарегистрировать ходатайство о признании лица вынужденным переселенцем,
в резолютивной части решения обязывали территориальный орган Федеральной
миграционной службы России признать заявителя вынужденным переселенцем. Между
тем регистрация ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и
принятие решения о признании лица вынужденным переселенцем - два разных
решения, отнесенные в силу ст. ст. 3 и 5 Закона Российской Федерации "О
вынужденных переселенцах" к компетенции территориальных органов
Федеральной миграционной службы России. В случае если лицо не
согласно с принятым в отношении него решением территориального органа
Федеральной миграционной службы России, оно вправе обжаловать его в суд в
порядке главы 24(1) ГПК РСФСР в сроки, предусмотренные п. 3 ст. 8 Закона
Российской Федерации "О вынужденных переселенцах".
Резолютивная часть решения суда по такой жалобе должна содержать вывод о
правомерности либо неправомерности обжалуемого решения территориального органа
Федеральной миграционной службы России и конкретные меры, необходимые для
восстановления прав заявителя.
В соответствии со ст. 248 ГПК РСФСР суд
устанавливает факты, имеющие юридическое значение, лишь при невозможности
получения заявителем в ином порядке надлежащих документов, удостоверяющих эти
факты, либо при невозможности восстановления утраченных документов. Однако в некоторых случаях суды устанавливали факты без учета того,
связывает ли с ними законодательство о вынужденных переселенцах (в частности,
Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах", Указ
Президента Российской Федерации от 5 сентября 1995 г. No.
898 "О дополнительных компенсационных выплатах лицам, пострадавшим в
результате разрешения кризиса в Чеченской Республике" и постановление
Правительства Российской Федерации от 30 апреля 1997 г. No. 510 "О
порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество гражданам,
пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и
покинувшим ее безвозвратно") какие-либо юридические последствия. Не
всегда суды проверяют доказательства, подтверждающие утверждения заявителей о
невозможности получения документов в ином порядке либо невозможности
восстановления документов. В нарушение требований ст. 246 ГПК РСФСР имеют место
случаи непривлечения к участию в деле
заинтересованных лиц.
Так, Пролетарским районным судом г.
Ростова-на-Дону по заявлению Ш. об установлении юридического факта проживания в
Чеченской Республике соответствующий территориальный орган Федеральной
миграционной службы России вообще не привлекался.
Поскольку
установление фактов, имеющих юридическое значение, производится судом в порядке
особого производства при отсутствии спора о праве, подведомственного судам (ч.
3 ст. 246 ГПК РСФСР), нельзя признать правильным включение в резолютивную часть
решения об установлении какого-либо юридического факта вывода о наличии либо
отсутствии у заявителя права на удовлетворение ходатайства о признании
вынужденным переселенцем, получение денежной компенсации за утраченное в
результате разрешения кризиса в Чеченской
Республике жилье и (или) имущество.
Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации