ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 11 апреля 2000 г. N КАС00-35

 

Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего: Федина А.И.

членов коллегии: Толчеева Н.К., Пирожкова В.Н.

с участием прокурора: Гермашевой М.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании от 11 апреля 2000 г. гражданское дело по жалобе мэра г. Москвы Лужкова Ю.М. на Указ Президента РФ от 2 декабря 1999 г. "О К." N 1591 г. по кассационным жалобам К. и мэра г. Москвы Ю.М. Лужкова на решение Верховного Суда РФ от 22 декабря 1999 г., которым в удовлетворении заявленного требования было отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Федина А.И., объяснения мэра г. Москвы Лужкова Ю.М., его представителя - Блиновой Т.А., К. и его представителя - адвоката Белопольского Я.Э., поддержавших доводы кассационных жалоб, представителя Президента РФ Федорова В.И., представителей МВД РФ Черникова В.В., Бушкевича В.Н., Быченковой И.В., возражавших против удовлетворения жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гермашевой М.М., полагавшей решение суда подлежащим отмене с прекращением производства по делу ввиду подведомственности спора о компетенции Конституционному Суду РФ, Кассационная коллегия

 

установила:

 

Приказом Министра внутренних дел РФ от 24 мая 1995 г. N 417л/с генерал-майор милиции К. был назначен на должность начальника Главного управления внутренних дел г. Москвы.

Указом Президента Российской Федерации от 20 октября 1998 г. N 1270 К. был назначен заместителем Министра внутренних дел РФ - начальником Главного управления внутренних дел г. Москвы.

Указом Президента Российской Федерации от 2 декабря 1999 г. N 1591 генерал-полковник милиции К. освобожден от должности заместителя Министра внутренних дел РФ - начальника Главного управления внутренних дел г. Москвы.

Мэр г. Москвы Лужков Ю.М. обратился в Верховный Суд РФ с жалобой на Указ Президента РФ от 2 декабря 1999 г. N 1591, сославшись в обоснование заявленного требования на то, что данный Указ Президента РФ не соответствует ст. 72 Конституции РФ, согласно которой кадры правоохранительных органов отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также ст. 7 Закона РФ "О милиции", предусматривающей, что руководство милицией в субъектах Российской Федерации осуществляют Министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Министром внутренних дел РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации. Такими органами государственной власти в г. Москве статьей 63 Устава г. Москвы определены мэр г. Москвы и Московская городская Дума. Освобождение же К. оспоренным Указом Президента РФ от должности и начальника ГУВД г. Москвы произведено без какого-либо согласования с органами государственной власти г. Москвы, в том числе без согласования с мэром г. Москвы.

Верховный Суд РФ постановил приведенное выше решение.

В кассационных жалобах К. и мэр г. Москвы Лужков Ю.М. ставят вопрос об отмене судебного решения и вынесении нового решения о признании незаконным Указа Президента РФ от 2 декабря 1999 г., сославшись на ошибочность выводов суда о правомерности Указа в части освобождения К. от должности начальника ГУВД г. Москвы.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Кассационная коллегия находит решение Верховного Суда РФ подлежащим отмене с вынесением нового решения об удовлетворении жалобы заявителя по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, возражая против удовлетворения жалобы мэра г. Москвы, представители Президента РФ и МВД РФ утверждали о том, что на день издания Президентом РФ оспоренного Указа К. не занимал должность начальника ГУВД г. Москвы, а был переведен на другую должность - заместителя Министра внутренних дел РФ - начальника ГУВД г. Москвы, специально введенную Указом Президента РФ от 20 октября 1998 г. N 1269 как должность лишь федерального органа государственной власти, а не органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, представители заинтересованных лиц исходили из того, что после назначения К. Указом Президента РФ от 20 октября 1998 г. N 1270 на должность заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации - начальника ГУВД г. Москвы он (К.) уже не являлся руководителем милиции в г. Москве и Президент РФ в соответствии с имеющимися у него полномочиями вправе был освободить К. от должности федерального органа государственной власти без какого-либо согласования с мэром г. Москвы и Мосгордумой, поскольку на эту должность (заместителя Министра внутренних дел РФ - начальника ГУВД г. Москвы) уже не распространялось действие ст. 7 Закона РФ "О милиции".

С указанными доводами представителей заинтересованных в деле лиц полностью согласился суд первой инстанции, положив их в основу своего решения.

Кассационная коллегия, тщательно исследовав материалы дела, в том числе и дополнительно представленные на заседание Кассационной коллегии, а также изучив объяснения участвующих в деле лиц, данных ими на заседании коллегии, находит вывод суда первой инстанции о правомерности Указа Президента РФ от 2 декабря 1999 г. ошибочным - противоречащим требованиям закона и фактическим обстоятельствам дела.

Отказывая мэру г. Москвы в удовлетворении жалобы, Верховный Суд РФ неправильно определил обстоятельства, имеющие юридическое значение для дела, придав существенное значение тем из них, которые сами по себе не могут свидетельствовать о правомерности обжалуемого акта и, вместе с тем, оставив без внимания те обстоятельства, которые в действительности имеют правовое значение и не могут быть игнорированы при разрешении данного конкретного спора.

Так, в подтверждение своего вывода, суд сослался на то, что в результате издания Президентом Российской Федерации ряда Указов в перечень должностей центрального аппарата МВД России была дополнительно включена должность заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации - начальника Главного управления внутренних дел г. Москвы, которую и занял К. на основании Указа Президента РФ от 20 октября 1998 г. N 1270, в связи с чем вопрос о назначении (освобождении) лица от этой должности федерального органа власти мог быть решен только федеральным органом власти, т.е. в данном случае - Президентом Российской Федерации.

При этом суд без каких-либо оснований указал в решении, что данное обстоятельство признается представителем заявителя, хотя из материалов дела достоверно следует, что настоящий спор возник именно в связи с несогласием мэра г. Москвы с освобождением К., как руководителя милиции г. Москвы, произведенным Указом Президента Российской Федерации от 2 декабря 1999 г.

Вместе с тем, включение в Центральный аппарат МВД РФ должности заместителя Министра внутренних дел РФ - начальника ГУВД г. Москвы и назначение на эту должность К. самостоятельного значения для разрешения спора о законности оспоренного Указа Президента РФ не имеют без выяснения и учета имеющего действительно правовое значение для дела вопроса о том, освобождался ли К. от работы в качестве руководителя милиции г. Москвы (должности начальника Главного управления внутренних дел г. Москвы) при назначении его заместителем Министра внутренних дел РФ - начальником ГУВД г. Москвы, либо такое освобождение не имело места.

Правовое значение этого вопроса для данного дела обусловлено именно тем, что до назначения К. на должность заместителя Министра внутренних дел РФ - начальника ГУВД г. Москвы (как это указано выше) К. являлся руководителем милиции в г. Москве, занимая должность начальника Главного управления внутренних дел г. Москвы (по приказу МВД России от 24 мая 1995 г.) и в соответствии с ч. 4 ст. 63 Устава г. Москвы его освобождение от этой должности Министром внутренних дел Российской Федерации требовало согласования мэра и Думы.

Данное положение основного закона г. Москвы не противоречило ни положению пункта "л" части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому кадры правоохранительных органов отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и соответствовало статье 7 Закона РСФСР "О милиции" N 1026-1 от 18 апреля 1991 г., предусматривавшей, что в краях, областях, автономных областях и округах, в городах Москве и Ленинграде милицией руководят начальники управлений (главных управлений) внутренних дел исполнительных комитетов Советов народных депутатов краев, областей, автономных областей и округов, городов Москвы и Ленинграда, назначаемые Министром внутренних дел РСФСР по согласованию с исполнительными комитетами соответствующих Советов народных депутатов с последующим утверждением на сессии этих Советов. В редакции Федерального закона РФ N 68-ФЗ от 31 марта 1999 г. ч. 4 ст. 7 Закона РФ "О милиции" устанавливает, что руководство милицией в субъектах Российской Федерации осуществляют Министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности министром внутренних дел Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации.

Таким образом, приведенное выше положение ст. 63 Устава г. Москвы, полностью соответствовало и статье 7 Закона Российской Федерации "О милиции" в новой редакции.

Материалы дела с достоверностью свидетельствуют о том, что после издания Указа Президента Российской Федерации от 20 октября 1998 г. о назначении К. заместителем Министра внутренних дел Российской Федерации - начальником ГУВД г. Москвы последний оставался руководителем милиции в г. Москве и выполнял возложенные на него как на начальника ГУВД г. Москвы служебные обязанности в полном объеме.

Никакого согласования об освобождении К. от должности начальника ГУВД г. Москвы с мэром г. Москвы и Московской городской Думой не производилось.

Соответствующего приказа о таком освобождении Министром внутренних дел России не издавалось.

Указанные обстоятельства представители Президента РФ и МВД России не оспаривали в суде первой инстанции и подтвердили на заседании Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации.

О том, что К. и после переназначения, произведенного Указом Президента РФ от 20 октября 1998 г. N 1270 оставался руководителем милиции г. Москвы, свидетельствует и двойное название его должности - заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации - начальник Главного управления внутренних дел г. Москвы.

На заседании Кассационной коллегии представителями Президента РФ и МВД России были представлены документы, свидетельствующие о том, что занимая должность заместителя Министра внутренних дел РФ - начальника ГУВД г. Москвы, К. исполнял также обязанности, отнесенные к компетенции заместителя Министра Российской Федерации (присутствовал на оперативных совещаниях руководства Министерства, издавал приказы о присвоении воинских званий и др.).

Однако данные обстоятельства свидетельствуют лишь о том, что наряду с обязанностями начальника ГУВД г. Москвы К. после переназначения по Указу Президента Российской Федерации от 20 октября 1998 г. стал исполнять и обязанности Заместителя Министра.

Вместе с тем, эти обстоятельства не опровергают довод заявителя о том, что до издания оспоренного Указа Президента Российской Федерации от 2 декабря 1999 г. К. оставался начальником ГУВД г. Москвы и фактически исполнял соответствующие обязанности, как руководитель милиции г. Москвы.

На заседании Кассационной коллегии представители заинтересованных в деле лиц ссылались на то, что назначение К. на должность Заместителя Министра внутренних дел - начальника ГУВД г. Москвы произведено по согласованию с мэром г. Москвы, как это и было предусмотрено ч. 2 п. 9 Положения о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 6 сентября 1997 г. (с последующими изменениями и дополнениями), в связи с чем, по их мнению, право руководителя исполнительной власти г. Москвы Лужкова Ю.М. по участию в согласовании вопроса об освобождении начальника ГУВД г. Москвы было соблюдено.

С данным доводом Кассационная коллегия не может согласиться.

Как указано выше, ни юридически (изданием приказа Министра внутренних дел РФ об освобождении К. от должности начальника ГУВД г. Москвы с согласованием именно такого освобождения с мэром и Думой г. Москвы), ни фактически (прекращением исполнения К. обязанностей начальника ГУВД г. Москвы) К. до издания оспоренного Указа Президента Российской Федерации от 2 декабря 1999 г. от должности начальника ГУВД г. Москвы не освобождался.

Кроме того, согласование проектов Указов Президента Российской Федерации от 20 октября 1998 г. N 1269 о включении в перечень должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации дополнительной должности заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации - начальника ГУВД г. Москвы и от 20 октября 1998 г. N 1270 о назначении К. заместителем Министра внутренних дел Российской Федерации - начальником ГУВД г. Москвы нельзя признать согласованием вопроса именно об освобождении К. от должности начальника ГУВД г. Москвы, поскольку в текстах этих проектов Указов Президента Российской Федерации такого указания не содержится.

Более того, наименование должности, на которую назначается К. Указом Президента Российской Федерации, подтверждает, что от занимаемой до 20 октября 1998 г. должности руководителя милиции г. Москвы К. не освобождается.

После издания данного Указа (как это отмечено выше) Куликов Н.В. и фактически продолжал исполнять обязанности начальника ГУВД г. Москвы.

Как пояснил на заседании Кассационной коллегии заявитель, расписываясь на проектах этих Указов, он лишь выражал свое согласие на назначение К. на предложенную Президентом Российской Федерации должность, совмещающую должность заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации с занимаемой к этому времени К. должностью руководителя милиции г. Москвы.

Указание об освобождении К. от ранее занимаемой должности - начальника ГУВД г. Москвы в проектах Указов Президента Российской Федерации (как и в самих Указах от 20 октября 1998 г.) не содержалось. Не указывалось в них и о передаче права на освобождение руководителя милиции г. Москвы без согласования с органами государственной власти г. Москвы.

Эти утверждения заявителя не были опровергнуты представителями заинтересованных в деле лиц.

По изложенным основаниям Кассационная коллегия не может согласиться с доводами представителя Президента Российской Федерации и представителей МВД России о том, что согласовывая проекты Указов Президента РФ N 1269 и 1270 от 20 октября 1998 г., мэр г. Москвы якобы в соответствии с ч. 3 ст. 78 Конституции Российской Федерации передал федеральному органу исполнительной власти осуществление части своих полномочий.

Приведенные обстоятельства, имеющие существенное юридическое значение для дела, не были учтены судом первой инстанции, что привело к необоснованному выводу суда о нераспространении на возникший спор порядка назначения и освобождения К. от должности в части руководителя милиции г. Москвы, предусмотренного ст. 7 Закона Российской Федерации "О милиции" (а, следовательно, и порядка, предусмотренного ст. 63 Устава г. Москвы).

Отказывая мэру г. Москвы в удовлетворении жалобы, суд первой инстанции также сослался на то, что право назначения (освобождения) от должности заместителя Министра внутренних дел РФ предоставлено Президенту РФ в соответствии с Конституцией РФ и Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации.

Указанный вывод суда является обоснованным, однако не может

свидетельствовать о законности оспоренного конкретного Указа Президента РФ от 2 декабря 1999 г., поскольку этим актом К. был освобожден не только от должности заместителя Министра внутренних дел РФ, но и как руководитель милиции г. Москвы, что могло быть признано правомерным лишь при соблюдении порядка, предусмотренного ст. 63 Устава г. Москвы, ст. 7 Закона РФ "О милиции", соответствующим пункту "л" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

Придя к ошибочному выводу о том, что ко дню издания Указа Президента РФ от 2 декабря 1999 г. К. уже не являлся руководителем милиции г. Москвы, суд первой инстанции необоснованно придал юридическое значение и тому обстоятельству, что на основании Указа Президента РФ от 1 декабря 1999 г. N 1589 занимаемая Куликовым Н.В. должность была исключена из перечня должностей высшего начальствующего состава МВД России.

С учетом изложенных обстоятельств Кассационная коллегия приходит к выводу, что от должности руководителя милиции г. Москвы К. освобожден именно оспоренным Указом Президента РФ от 2 декабря 1999 г. N 1591 и Указ в этой части является незаконным, поскольку издан без согласования данного вопроса с органами государственной власти г. Москвы, в частности, с мэром г. Москвы Лужковым Ю.М., что привело к нарушению его (заявителя) законного права на участие в разрешении вопроса, отнесенного к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Ошибочный вывод первой инстанции о том, что ко дню издания оспоренного Указа Президента РФ от 2 декабря 1999 г. К. уже не являлся руководителем милиции г. Москвы, обоснован судом также тем, что переназначение К. на должность заместителя Министра внутренних дел РФ - начальника ГУВД г. Москвы и последующее 2 декабря 1999 г. освобождение от этой должности произведены в соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел РФ.

Однако данное Положение, а также последующие изменения и дополнения утверждены Указами Президента РФ, которые согласно ч. 3 ст. 90 Конституции РФ не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В решении суд сослался на соответствие Положения о Министерстве внутренних дел РФ в части права Президента РФ по назначению заместителей Министра внутренних дел РФ и освобождению их от этой должности требованиям Конституции РФ и ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".

Между тем, предоставленное этими нормами Президенту РФ право назначения и освобождения руководителей Министерства не может распространяться и на освобождение без согласования с органами государственной власти субъекта Российской Федерации руководителя милиции субъекта Российской Федерации.

Ходатайство прокурора Гермашевой М.М. об отмене решения суда с прекращением производства по делу по мотиву исключительной подведомственности Конституционному суду РФ спора о компетенции Российской Федерации и субъекта Российской Федерации не подлежит удовлетворению, поскольку в соответствии со ст. 93 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" ходатайство органа (органов) государственной власти о разрешении спора о компетенции допустимо, если оспариваемая компетенция определяется Конституцией РФ и если заявитель считает издание акта нарушением установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между органами государственной власти.

По данному конкретному делу оспаривается акт не по мотиву нарушения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции, а по мотиву несоблюдения положений Федерального закона и Закона г. Москвы, устанавливающих разграничение такой компетенции и основанных на ст. 72 Конституции РФ. Этот спор несомненно подведомственен суду общей юрисдикции, а именно, в данном случае - Верховному Суду РФ.

По изложенным основаниям вынесенное по делу судебное решение не может быть признано законным и подлежит отмене.

Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся материалов, при разрешении спора суд применил закон, не подлежащий применению, а закон, подлежащий применению не применил, Кассационная коллегия находит возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, вынести новое решение об удовлетворении жалобы мэра г. Москвы Ю.М. Лужкова.

Руководствуясь п. 4 ст. 306 и п. п. 1 и 2 ст. 307 ГПК РСФСР, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

 

определила:

 

решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 декабря 1999 г. отменить.

Вынести новое решение, которым жалобу мэра г. Москвы Лужкова Юрия Михайловича удовлетворить.

Признать незаконным Указ Президента Российской Федерации от 2 декабря 1999 года N 1591 "О К." в части освобождения генерал-полковника милиции К. от должности начальника Главного управления внутренних дел г. Москвы.