ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 сентября 2002 года
Дело N 5-Г02-115
Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда России в составе:
председательствующего Нечаева В.И.,
судей
Потапенко С.В.,
Горохова Б.А.,
с участием прокурора Власовой Т.А.
рассмотрела в
судебном заседании 10 сентября 2002 г. кассационный протест прокурора
прокуратуры г. Москвы Г., участвующего в рассмотрении дела в суде первой
инстанции, и кассационную жалобу представителя районной управы Пресненского
района г. Москвы Б. на решение Московского городского суда от 31 мая 2002 г.,
которым отказано прокурору г. Москвы и районной управе Пресненского района г.
Москвы в заявлениях о признании не
соответствующими федеральному законодательству постановления правительства г.
Москвы "О перспективах развития и правилах размещения средств наружной
рекламы, информации и оформления города" от 22 января 2002 г. N 41-ПП и
утвержденных им Правил размещения средств наружной рекламы и информации в г.
Москве.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда
Российской Федерации Нечаева В.И., объяснения представителя правительства г.
Москвы Н., представителя управления правительства г. Москвы по делам наружной
рекламы, информации и оформления города З., заключение прокурора управления
Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., поддержавшей
протест, исследовав материалы дела, коллегия
установила:
правительством г. Москвы 22 января 2002
г. принято постановление N 41-ПП "О перспективах развития и правилах
размещения средств наружной рекламы, информации и оформления города",
пунктом 1 которого утверждены Правила размещения средств наружной рекламы и
информации в г. Москве (приложение к постановлению).
Прокурор г. Москвы, а также районная
управа Пресненского района г. Москвы обратились в суд с заявлениями о признании
не соответствующими федеральному законодательству данных постановления и
Правил. Заявления обоснованы тем, что правительство г. Москвы, приняв эти
нормативные акты, превысило свою компетенцию, так как отношения, возникающие в
процессе производства, размещения и распространения рекламы, находятся в
исключительном ведении Российской Федерации. Вопросы местного значения,
связанные с особенностями распространения наружной рекламы, вправе
самостоятельно решать только органы местного самоуправления, поскольку они
затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной
собственностью.
Рассмотрев дело, суд вынес приведенное
выше решение. В кассационном протесте прокурора прокуратуры г. Москвы Г.,
участвующего в рассмотрении дела в суде первой инстанции, ставится вопрос об
отмене решения суда и вынесении нового решения. В обоснование этого вопроса в
протесте указывается на то, что предметом регулирования постановления
правительства г. Москвы и утвержденных этим постановлением Правил являются
гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, отношения в
области установления основ единого рынка и права граждан свободно искать,
получать, передавать, производить и распространять информацию.
В кассационной жалобе представитель
районной управы Пресненского района г. Москвы Б. просит об изменении решения
суда и признании приложения N 1 к постановлению правительства г. Москвы от 22
января 2002 г. N 41-ПП противоречащим федеральному законодательству, считая,
что в Правилах устанавливаются особенности распространения рекламы. Эти
отношения по своей природе являются гражданско-правовыми. Установление
особенностей распространения рекламы в нормативном акте субъекта Российской
Федерации является вторжением в компетенцию органов местного самоуправления.
Обсудив доводы кассационных протеста и
жалобы, коллегия не находит оснований для их удовлетворения.
Как видно из
содержания заявления прокурора г. Москвы и заявления районной управы
Пресненского района г. Москвы, в них заявлены требования (1) о признании в
полном объеме не соответствующим федеральному законодательству постановления
правительства г. Москвы "О перспективах развития и правилах размещения
средств наружной рекламы, информации и оформления города" от 22 января
2002 г. N 41-ПП и (2) о признании в полном объеме не соответствующими федеральному законодательству Правил
размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве, утвержденных
пунктом 1 данного постановления. В качестве основания для
признания этих нормативных актов в полном объеме незаконными в заявлениях
указано на то, что правительство г. Москвы не наделено полномочиями по
регулированию рекламной деятельности и поэтому некомпетентно было их принимать,
так как по ст. 3 Федерального закона "О рекламе" законодательство
Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона и
принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Отношения,
возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы,
могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации,
нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и нормативными
правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в
соответствии с настоящим Федеральным законом.
Действительно, законодательство о
рекламе, а также подзаконные нормативные акты, регулирующие гражданско-правовые
отношения в сфере рекламной деятельности и устанавливающие такие нормы, которые
в силу их характера и значения для формирования свободных рыночных отношений
относятся к правовым основам единого рынка, находятся в исключительном ведении
Российской Федерации.
Однако оспариваемые нормативные акты, как
правильно признал суд, содержат в том числе
административные и другие нормы, которые правительство г. Москвы вправе было
принимать. При этом суд сослался в решении также на указание Конституционного
Суда Российской Федерации в постановлении от 4 марта 1997 г. N 4-П по делу о
проверке конституционности статьи 3 Федерального закона "О рекламе" о
том, что "рекламная деятельность является объектом комплексного
нормативного правового регулирования. Если те или иные
вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к
основам единого рынка, т.е. не являются предметом ведения Российской Федерации,
субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное
регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, в том
числе ее статьями 72, 73, 76 (части 2, 4, 5 и 6)".
Судом дан анализ в целом (не отдельных
его частей, о чем заявители и не просили) оспариваемых нормативных актов.
В постановлении правительства г. Москвы
содержатся нормы административного права.
Так, в пункте 2
этого постановления предписывается Москомархитектуре
совместно с управлением правительства г. Москвы по делам наружной рекламы,
информации и оформления города префектами административных округов в срок до 31
марта 2002 г. разработать, согласовать с управлением ГИБДД ГУВД г. Москвы и
департаментом природопользования и охраны окружающей среды правительства г.
Москвы и представить на рассмотрение общественного совета при мэре г. Москвы по проблемам градостроительства и архитектурно-художественного
формирования облика города генеральную схему размещения средств наружной
рекламы и информации на территории г. Москвы для последующего утверждения
правительством г. Москвы.
В части 3 пункта 5
постановления устанавливается, что управление правительства г. Москвы по делам
наружной рекламы, информации и оформления города является уполномоченным
органом исполнительной власти города в вопросах рекламно-информационного
оформления третьего транспортного кольца и МКАД и осуществляет размещение средств
наружной рекламы и информации на местах, свободных от обязательств, на
конкурсной основе.
Подпунктом 6.3
постановления устанавливается обязанность названного управления в трехмесячный
срок разработать и представить на утверждение правительства г. Москвы
экономически обоснованную и согласованную с заинтересованными городскими
организациями программу развития сети средств городской информации на 2002 -
2003 годы, направленную на решение задач распространения городской информации
(включая систему ориентирования, указатели направлений и магистралей), широкого
освещения выполнения общегородских социальных программ и событий культурной
жизни города.
Подпунктом 7.1
постановления обязан заместитель мэра г. Москвы в правительстве г. Москвы
подготовить и направить в установленном порядке в Государственную Думу
Федерального Собрания Российской Федерации проект закона о внесении изменений и
дополнений в статью 16 Федерального закона "О рекламе",
предусматривающий распространение запрета на рекламу алкогольной и табачной
продукции в наружной рекламе.
В подпункте 7.2.1 постановления
управлению правительства г. Москвы по делам наружной рекламы и оформлению
города предписано обеспечить действенные меры по соблюдению требований
Федерального закона "О рекламе" при распространении рекламы табачной
и алкогольной продукции, а также неэтичной рекламы.
В пункте 12 постановления правительством
г. Москвы осуществлено принадлежащее ему право признать
утратившими силу свои постановления и распоряжение мэра г. Москвы.
В Правилах размещения средств наружной
рекламы и информации в г. Москве затрагиваются в связи с вопросами рекламы
различные предметы ведения, в том числе управленческие, защиты прав человека,
общественной безопасности, градостроительства, землепользования, памятников истории
и культуры, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, собственности г. Москвы.
Так, в пункте 1.1 этих Правил
указывается, что они устанавливают, в частности, порядок и требования к
проектированию средств наружной рекламы и информации, определению мест их
размещения, требования к технической экспертизе, установке, монтажу,
эксплуатации и демонтажу, а также порядок контроля за
соблюдением этих требований; в пункте 1.4 Правил дается понятие средств
наружной рекламы и информации, что это щиты, стенды, плакаты и иные технические
средства, предоставляемые и используемые для распространения рекламной и иной
информации, предназначенной для неопределенного круга лиц и рассчитанной на
визуальное восприятие из городского пространства.
В разделе 2 Правил определяются органы
управления и контроля, функции городских предприятий.
В пункте 3.1 Правил указывается, что
относится к городской информации. Это, в частности, название улиц, расписание
движения транспорта, праздничное оформление города. В пункте 3.4 Правил
указывается на условия использования Московской городской символики.
В разделе 4 Правил
предусмотрены технические требования к конструкциям стационарных средств
наружной рекламы; указано на то, что стационарные средства наружной рекламы не
должны создавать помех для пешеходов, механизированной уборки улиц и тротуаров,
не должны быть источниками, в частности, мощных световых, электромагнитных и
иных излучений и полей; предусмотрены требования по безопасности дорожного
движения и безопасности эксплуатации средств наружной рекламы.
В пункте 5.1 Правил определены зоны
исторического наследия, в частности Красная площадь, ансамбли и памятники
архитектуры и культуры.
В разделе 6 рассматриваются, в частности,
вопросы использования в связи с рекламной деятельностью собственности г.
Москвы.
В разделе 7 определены технические
требования по проектированию, монтажу и эксплуатации средств наружной рекламы.
Были решены в Правилах и другие вопросы,
находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и г. Москвы, а также в
ведении г. Москвы.
Эти вопросы,
связанные с рекламной деятельностью, правительство г. Москвы, как высший
исполнительный орган, вправе было решать, так как ему принадлежит право
осуществлять руководство и контроль за деятельностью подведомственных ему
органов исполнительной власти, принадлежат полномочия по управлению
собственностью города Москвы, а также предоставлено право осуществлять свои
полномочия в сфере архитектуры и градостроительства, в сфере
природопользования, землепользования, охраны окружающей природной среды,
обеспечения законности и общественной безопасности.
В пункте 2.4 Правил указано, что районная
управа выдает разрешения на распространение наружной рекламы, предусмотренные
ст. 14 Федерального закона "О рекламе".
При рассмотрении дела в судебном
заседании были исследованы обстоятельства, на которые ссылались прокурор и
районная управа Пресненского района г. Москвы как на основание
своих требований. При этом ни прокурор, ни управа не заявляли требования о
проверке каждого пункта постановления, а также каждого пункта Правил и
приложений к Правилам с точки зрения их соответствия федеральному
законодательству. Суд же со ссылкой на статью 195 ГПК РСФСР не счел необходимым
выйти за пределы заявленных требований, в связи с чем
содержание каждой правовой нормы указанных нормативных актов с точки зрения их
соответствия федеральному законодательству в судебном заседании не
исследовалось и решение по ним не принималось.
При таких обстоятельствах Судебная
коллегия соглашается с выводом суда о том, что по основаниям, указанным в
заявлениях, требования о признании оспариваемых нормативных актов незаконными в полном объеме удовлетворению не подлежат.
Руководствуясь ст. ст. 304, 305, 311
Гражданского процессуального кодекса РСФСР, коллегия
определила:
оставить решение Московского городского
суда от 31 мая 2002 г. без изменения, кассационный протест прокурора
прокуратуры г. Москвы Г., участвующего в рассмотрении дела в суде первой
инстанции, и кассационную жалобу представителя районной управы Пресненского
района г. Москвы Б. - без удовлетворения.