ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 23 августа 2002 года
Дело N 48-Г02-10
Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Нечаева В.И.,
судей
Потапенко С.В.,
Василевской В.П.
рассмотрела в судебном заседании от 23
августа 2002 г. кассационную жалобу М. на решение Челябинского областного суда
от 14 мая 2002 г. по делу о признании нормативно-правовых актов губернатора
Челябинской области частично противоречащими
федеральному законодательству.
Заслушав доклад судьи Василевской, Судебная
коллегия
установила:
постановлением
губернатора Челябинской области N 67 от 02.02.98 "О предоставлении льгот
по оплате жилья и коммунальных услуг ветеранам, проживающим на территории
Челябинской области" (с изменениями от 17.09.98 и 22.01.01) утвержден
порядок предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг ветеранам и
членам их семей - Приложение N 1 и перечень категорий ветеранов, имеющих на них
право, - Приложение N 1 к данному
"Порядку", согласно которым ветеранам труда указанные выше льготы
предоставляются по предъявлении удостоверения ветеранов труда и пенсионного
удостоверения или пенсионного удостоверения с внесенной отметкой "Ветеран
труда" и паспорта.
Аналогичный порядок реализации льгот
ветеранов труда в части пользования городским транспортом установлен и
Приложением, утвержденным постановлением губернатора области N 487 от
29.12.2000 "О мерах по реализации прав граждан, имеющих льготы на проезд в транспорте общего пользования на территории Челябинской
области" (с изменениями на 21.12.01).
М. обратилась в суд с заявлением о
признании нормативных актов в указанной части незаконными, поскольку
установленный ими порядок реализации прав и льгот ветеранов труда путем
предъявления пенсионного удостоверения и паспорта помимо установленного единого
образца удостоверения "Ветеран труда" не соответствует федеральному
законодательству, нарушает ее права и других ветеранов труда
на своевременную реализацию предоставленных законом льгот со дня достижения
пенсионного возраста и, кроме того, ограничивает возможности по их
использованию, поскольку одновременное ношение с собой всех личных документов -
удостоверения "Ветерана труда", пенсионного удостоверения и паспорта
не только обременительно и небезопасно.
Решением Челябинского областного суда от
14 мая 2002 г. в удовлетворении заявления отказано.
Оспаривая законность решения, М. в
кассационной жалобе просит о его отмене по тем же основаниям и ссылается на
неправомерность использования судом при вынесении решения нормативно-правовых
актов, утративших силу.
Судебная коллегия Верховного Суда
Российской Федерации, проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной
жалобы, находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.
Как видно из заявления, объяснений М. и
кассационной жалобы, ее требования сводились к двум вопросам:
с какого времени должна осуществляться реализация прав и льгот ветеранов,
установленных Федеральным законом "О ветеранах", и при предъявлении
каких документов.
Согласно выводу
суда право на указанные в оспариваемых нормативно-правовых актах губернатора
области льготы у ветерана труда возникает при наличии двух дополнительных
условий: достижения пенсионного возраста и факта установления пенсии,
подтвержденного пенсионным удостоверением, предъявлением которого и других
личных документов права и интересы заявительницы не нарушаются, соответствующих
доказательств на этот счет ею не представлено.
В подтверждение
данного вывода суд сослался на п. 2 ст. 22 Федерального закона "О
ветеранах", а также Указ Президента РФ от 07.05.95 N 471 "Об
утверждении порядка и условий присвоения звания "Ветеран труда" и ст.
47 Порядка предоставления и оформления документов для назначения пенсий,
утвержденного совместным письмом Министерства труда РФ и Министерства социальной
защиты РФ от 13.08.92, которые хотя и утратили
свою силу, но, по мнению суда, на практике продолжают действовать.
Указанные доводы суда Судебная коллегия
находит ошибочными ввиду неправильного применения и толкования норм
материального права.
В соответствии со
ст. 7 Федерального закона от 12.01.95 "О ветеранах" в редакции ФЗ от
02.01.2000 и с изменениями от 08.08.01 ветеранами труда являются лица,
награжденные орденами и медалями, либо удостоенные почетных званий СССР или
Российской Федерации, либо награжденные ведомственными знаками отличия в труде
и имеющие стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу
лет.
Такой же порядок
присвоения звания "Ветеран труда" предусмотрен и Положением,
утвержденным Указом Президента Российской Федерации N 1270 от 25.09.99, при
этом лицу, которому присвоено звание "Ветеран труда" органом
социальной защиты населения выдается удостоверение ветерана труда, являющееся в
силу ст. 28 Федерального закона "О ветеранах" основанием для
предоставления прав и льгот, установленных этим Законом: "Реализация прав и льгот ветеранов осуществляется по
предъявлении ими удостоверений единого образца, установленного для каждой
категории ветеранов".
Следовательно, удостоверение
"Ветеран труда" является документом, подтверждающим права и льготы
лиц, получивших эти удостоверения, которые должны предоставляться с момента
обращения данной категории лиц за их получением с предъявлением данных
удостоверений, и представления каких-либо других дополнительных документов не
требуется.
Действительно, п. 2
ст. 22 Федерального закона "О ветеранах" содержит ссылку на то, что
лицам, имеющим звание "Ветеран труда", права и льготы предоставляются
"после установления (назначения) им пенсий", однако сама по себе эта
фраза не может трактоваться буквально, поскольку статья 22 Закона, исходя из ее
названия и в силу ст. 13 Закона, устанавливает меры социальной защиты, а не
правоотношения, связанные с реализацией
установленных законом прав и льгот. Такой нормой закона названа
ст. 28 и поскольку является специальной, имеет прерогативу по сравнению с
другими его положениями, в том числе и п. 2 ст. 22 Закона.
Более того, как п.
2 ст. 22, так и другие ее пункты наряду со словосочетанием - "после
установления (назначения) пенсии" предусматривают возможность
предоставления льгот и по достижении возраста без указания при этом каких-либо
различий в определении момента наступления реализации прав и льгот и согласно
ст. 7 Закона критерии присвоения звания "Ветеран труда" для всех лиц
данной категории ветеранов установлены одни: наличие соответствующих наград и необходимого для
назначения пенсии по старости или за выслугу лет.
Поэтому с
трактовкой суда о праве ветеранов труда, в том числе и заявительницы, на
реализацию льгот только после установления (назначения) им пенсии,
подтвержденного пенсионным удостоверением, с учетом изложенного согласиться
нельзя, поскольку факт достижения ветераном труда пенсионного возраста, дающего
право на реализацию льгот, факт назначения (установления) пенсии и дата
получения пенсионного удостоверения не могут совпадать по времени и,
следовательно, при таком подходе
реализация ветераном прав и льгот будет зависеть от воли органов,
осуществляющих пенсионное обеспечение, и расторопности их чиновников, что
противоречит названному Закону, целью которого является социальная защита
ветеранов, создание им условий, обеспечивающих экономическое и моральное
благополучие и обеспечивающих им достойную жизнь, почет и уважение (ст. 13).
Реализация льгот
ветеранов труда не может зависеть от фактического назначения им пенсии еще и
потому, что в соответствии с п. 3 ст. 4 Федерального закона РФ от 17.12.2001
"О трудовых пенсиях в Российской Федерации" обращение за назначением
пенсии является правом, а не обязанностью и может осуществляться в любое время
после возникновения права на трудовую пенсию, тогда как предусмотренные ФЗ
"О ветеранах"
льготы гарантируются самим Законом и реализуются при предъявлении лишь
соответствующего удостоверения (ст. 28).
То обстоятельство, что Правительство
Российской Федерации после утраты ранее действовавшего порядка пользования
правами и льготами не разработало новый, не может служить препятствием к их
реализации или ограничению пользования ими, поскольку федеральным законом это
не предусмотрено и его действие в установленном законом порядке не
приостанавливалось.
Более того,
согласно действующей Инструкции "О порядке и условиях реализации прав и
льгот ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, иных
категорий граждан, установленных Законом "О ветеранах", утвержденной
постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации N
69 от 11.10.2000, основанием для предоставления права на льготы является
соответствующее удостоверение с отметкой о праве на льготы, установленные конкретной
нормой Федерального закона "О
ветеранах". В связи с тем, что регулируемые данной Инструкцией в этой
части правоотношения являются сходными со спорными отношениями, суду следовало
на основании ч. 4 ст. 10 ГПК РСФСР применить к ним аналогию закона. Сделанная в удостоверении ветерана труда органами социального
обеспечения при достижении им пенсионного возраста отметка о праве на льготы
обеспечила бы ветеранам труда наряду с другими категориями ветеранов
своевременную и полную защиту их социальных прав, льгот и охраняемых законом
интересов, возникаемых и подлежащих защите со дня
обращения ветерана труда в органы социальной защиты по вопросу их реализации.
Оспариваемые М.
нормативные правовые акты администрации области, предусматривающие реализацию
прав ветеранов труда при наличии удостоверения ветерана труда, пенсионного
удостоверения и личного документа - паспорта, изданы по существу на основании
утратившего силу Указа Президента Российской Федерации N 471 от 07.05.95
"Об утверждении порядка и условий присвоения звания "Ветеран
труда" и нарушают, а также ограничивают права заявительницы и других
ветеранов труда на своевременное и полное
получение прав и льгот, гарантированных Федеральным законом.
Являясь согласно выданному ей 26.11.97
удостоверению ветераном труда, она при достижении 21.02.02 пенсионного возраста
установленных Федеральным законом прав и льгот при оплате жилья, коммунальных
услуг и пользовании транспортом не получила ввиду отсутствия пенсионного
удостоверения. Такая возможность ей была предоставлена лишь через 3 месяца и 20
дней после выдачи пенсионного удостоверения и первоначального обращения за
назначением пенсии. Указанные обстоятельства подтверждаются
приобщенными к делу многочисленными заявлениями и жалобами М. в различные
органы по поводу незаконности отказа ей в реализации прав и льгот ветерана
труда, что с учетом изложенного выше опровергает довод суда о недоказанности
заявленных ею требований и несоздания оспариваемыми
нормативными актами препятствий к реализации прав и льгот ветерана труда (л.д. 12 - 22).
Тот факт, что
впоследствии льготы были восстановлены, на право требования о признании
нормативных актов администрации незаконными не влияет, поскольку их действие
носит длящийся характер и необходимость одновременного предъявления удостоверения
ветерана труда, пенсионного удостоверения, а в некоторых случаях и паспорта
по-прежнему осталась, и на эти обстоятельства М. ссылается в своих заявлениях (л.д. 5 - 4, 15 - 16, 12 - 22).
При таком положении вывод суда об
отсутствии нарушений ее прав и льгот оспариваемыми нормативными актами не
основан на материалах дела и противоречит закону.
О нарушении
нормативными актами губернатора области установленных Федеральным законом прав
и льгот ветеранов труда свидетельствует и попытка администрации области,
органов местного самоуправления, управления социальной защиты населения и
управления Пенсионного фонда защитить в отдельных случаях права и льготы
ветеранов труда области, достигших пенсионного возраста, путем выдачи им
справок и расписок - уведомлении о приеме документов для назначения пенсии, но
судом эти факты расценены как
частные случаи, носящие временный характер и не свидетельствующие о
незаконности установленного в области порядка реализации прав и льгот ветеранов
труда.
Таким образом, решение суда постановлено
в нарушение норм материального права - Федерального закона "О
ветеранах" и не соответствует его п. 4 ст. 11, согласно которому законы и
нормативные акты как Российской Федерации, так и ее
субъектов, ограничивающие права и льготы, предусмотренные для ветеранов
настоящим Федеральным законом, являются недействительными.
При таком положении и на основании п. п.
3 и 4 ст. 306, ст. 307 ГПК РСФСР решение суда подлежит отмене с вынесением по
делу нового решения об удовлетворении заявленных М. требований без передачи
дела на новое рассмотрение, поскольку дополнительного исследования материалов
дела не требуется.
На основании изложенного и руководствуясь
ст. ст. 294, 311, п. 4 ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия Верховного Суда
Российской Федерации
определила:
решение Челябинского областного суда от
14 мая 2002 г. отменить и вынести по делу новое решение, которым заявление М.
удовлетворить; признать колонку 2 п. 8 Перечня категорий
ветеранов, имеющих право на льготы с 50-процентной скидкой в оплате жилья и
коммунальных услуг в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах"
и действующими нормативными правовыми актами Союза ССР, определенными статьей
11 Федерального закона "О ветеранах", и условий предоставления льгот
"Приложения N 1 к Порядку предоставления льгот по оплате жилья и
коммунальных услуг ветеранам и членам их семей",
утвержденного постановлением губернатора Челябинской области от 02.02.1998 N 67
"О предоставлении льгот по оплате жилья и коммунальных услуг ветеранам,
проживающим на территории Челябинской области" (с изменениями от 17.09.98
и 22.01.2001), и колонку 4 п. 10 "Приложения категории граждан,
пользующихся правом бесплатного проезда в городском транспорте общего
пользования" к постановлению губернатора Челябинской области N 487 от
29.12.2001 "О мерах по реализации прав граждан, имеющих льготы на
проезд в транспорте общего пользования на территории
Челябинской области" (с изменениями на 21.12.2001) - противоречащими
федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в
законную силу.