КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРЕДСТАВЛЕНИЕ
от 6 августа 1993 г. No. 512
В Конституционный
Суд Российской Федерации поступило обращение народных депутатов А.П. Суркова,
И.С. Филиппова, С.Н. Юшенкова, В.В. Волкова, Л.А. Пономарева, Г.С. Бондарева,
Г.И. Задонского, Г.П. Якунина, М.М. Молоствова, Н.Т.
Якименко, А.Е. Шабада, в котором был поставлен вопрос
о проверке конституционности ряда распоряжений Председателя Верховного Совета
Российской Федерации, первого заместителя Председателя Верховного Совета Российской Федерации и заместителя Председателя
Верховного Совета Российской Федерации.
Конституционный Суд своим решением от 19
марта 1993 года отказал народным депутатам в рассмотрении их обращения в
качестве ходатайства, поскольку указанные в нем распоряжения в силу статьи
165.1 Конституции Российской Федерации не относятся к актам, конституционность
которых проверяется в порядке, предусмотренном Законом о Конституционном Суде
Российской Федерации.
Вместе с тем Конституционный Суд
отмечает, что высшими должностными лицами Верховного Совета при издании
распоряжений неоднократно допускались нарушения статей 4, 109, 112, 114, 115,
116, 125, 126, 129, 184 Конституции Российской Федерации, а также действующего
законодательства. Высшие должностные лица Верховного Совета, принимая решения
по вопросам, выходящим за пределы их полномочий, вторгаются в компетенцию
Верховного Совета и его Президиума как коллегиального органа, а также в
компетенцию органов исполнительной власти, что явствует, в частности, из
следующих фактов.
1. Распоряжением
Председателя Верховного Совета РСФСР от 25 декабря 1991 г. No.
2091рп-1 "О деятельности Российского государственного концерна
"Норильский никель" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и
Верховного Совета РСФСР, 1992, No. 1, ст. 42) концерн
"Норильский никель" был сохранен как единая хозяйственно и
экономически полностью самостоятельная организационная структура без включения
в систему Министерства промышленности России.
Данное
распоряжение, как следует из его текста, издано в развитие Указов Президента
Российской Федерации от 3 декабря 1991 года "О мерах по стабилизации
работы промышленного комплекса РСФСР в условиях экономической реформы" и
"О первоочередных мерах по организации промышленности РСФСР", которые
прямо адресованы органам государственного управления Российской Федерации и не
могут служить основой акта, издаваемого высшим должностным лицом Верховного
Совета Российской Федерации.
Названное распоряжение в части
предоставления самостоятельности концерну фактически воспроизводит положения
Закона РСФСР от 25 октября 1990 года "О предприятиях и предпринимательской
деятельности" (статья 4). Вместе с тем, поскольку этот Закон относит
учреждение государственного предприятия к компетенции органов управления,
уполномоченных управлять государственным имуществом (статья 6), Председатель
Верховного Совета, издав данное распоряжение, вторгся в компетенцию органов
управления.
Распоряжение не согласуется и с
Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 11 октября 1991 г. No. 1737-1 "Об упорядочении создания и деятельности
ассоциаций, концернов, корпораций и других предприятий на территории
РСФСР", которым запрещено всем концернам и другим объединениям назначать и
увольнять руководителей государственных предприятий, входящих в объединение.
2. Распоряжением
Председателя Верховного Совета РСФСР от 25 декабря 1991 г. No.
2092 "О межотраслевом государственном объединении широкого профиля "КВАНТЭМПагро" (Ведомости Съезда народных депутатов
РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1992, No. 1, ст. 43)
имущество указанного объединения отнесено к федеральной собственности, а самому
объединению предоставлены широкие права в хозяйственной деятельности и
управлении.
В пункте 6 части первой статьи 109
Конституции Российской Федерации установлено, в частности, что Верховный Совет
осуществляет в пределах компетенции Российской Федерации законодательное
регулирование отношений собственности. В соответствии с этим
положением Конституции Верховный Совет спустя два дня после издания названного
распоряжения, 27 декабря 1991 года принял Постановление No.
3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской
Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик
в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных
округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность",
которым поручил Государственному комитету Российской Федерации по
управлению государственным имуществом осуществление необходимых преобразований
организационно-правовой формы предприятий, находящихся в собственности
Российской Федерации.
Таким образом, издав данный акт,
Председатель Верховного Совета вторгся в компетенцию
не только самого Верховного Совета, но и исполнительной власти, что не
согласуется со статьями 125 и 129 Конституции Российской Федерации.
3. Распоряжением
первого заместителя Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 7
декабря 1991 г. No. 1997рп-1 "О Международном
центре социально-трудовых проблем" (Ведомости Съезда народных депутатов
РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, No. 51, ст.
1818) Государственному комитету Российской Федерации по управлению
государственным имуществом было предписано оформить безвозмездную передачу
зданий и сооружений бывшего Московского института повышения квалификации Минхимнефтепрома СССР Международному центру
социально-трудовых проблем. Аналогичные решения содержались в
распоряжении первого заместителя Председателя Верховного Совета Российской
Федерации от 27 декабря 1991 г. No. 3012рп-1, которым
Прокуратуре РСФСР предписывалось принять от Прокуратуры СССР
находившиеся на ее балансе арендуемые служебные и технические помещения и
оборудование, а также в распоряжении Председателя Верховного Совета Российской
Федерации от 30 января 1992 г. No. 2254рп-1, которым
на баланс Государственного комитета Российской Федерации по статистике
передавались служебные помещения, ранее состоявшие на балансе Госкомитета СССР
по статистике.
Подобное распоряжение государственной
собственностью не входит в компетенцию должностных лиц Верховного Совета и не
согласуется со статьями 109, 115, 125, 129 Конституции Российской Федерации.
4. Распоряжением
Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 29 июля 1991 г. No. 1605-1 "О создании Российского республиканского
сельскохозяйственного банка (Россельхозбанка)"
(Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, No. 31, ст. 1047) нарушены пункт 6 части первой статьи 109
Конституции Российской Федерации, согласно которому, в частности,
законодательное регулирование бюджетно-финансовой системы входит в компетенцию
Верховного Совета Российской Федерации, а также пункт 1 части второй
статьи 125 Конституции, закрепляющей прерогативы Совета Министров Российской
Федерации в области осуществления мер по управлению денежной и кредитной
системой. Кроме того, названное распоряжение не соответствует Закону РСФСР от 2
декабря 1990 года "О банках и банковской деятельности в РСФСР", который устанавливает, что банки действуют независимо от
органов государственной власти и управления на основании лицензии, выдаваемой
Банком России. Иной порядок создания банков Законом не предусмотрен.
С нарушением этого
же Закона изданы распоряжения Председателя Верховного Совета Российской
Федерации от 24 января 1992 г. No. 2244рп-1 о
поручении председателю правления Банка внешней торговли Российской Федерации
провести переговоры с государственными организациями и банками стран - членов
ЕЭС, США, Канады, Японии, Южной Кореи и Турции (Ведомости Съезда народных
депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1992, No.
5, ст. 233) и от
5 февраля 1992 г. No. 2286 о поручении Правительству
Российской Федерации совместно с Центральным банком РСФСР и Внешэкономбанком
СССР представить предложения по урегулированию взаимной задолженности бывшего
Союза ССР по клиринговым расчетам со странами - бывшими членами СЭВ и другими
странами (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного
Совета Российской Федерации, 1992, No. 7, ст. 358).
Кроме того, способствование осуществлению мер по укреплению денежной и
кредитной системы, согласно пункту 1 части второй статьи 125 Конституции,
входит в компетенцию Совета Министров Российской Федерации.
5. Распоряжение
Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 14 января 1992 г. No. 2184рп-1 "О переходе Российской Федерации на
принятую в международной практике систему учета и статистики" (Ведомости
Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1992, No. 4, ст. 170) содержит поручения в адрес ряда органов
исполнительной власти (министерств, государственных комитетов), а также
научно-исследовательских учреждений по разработке и внедрению единых
систем экономико - статистических показателей
финансово-хозяйственной деятельности, бухгалтерского учета хозяйствующих
субъектов и кодирования товаров, отвечающих принятым в международной практике
правилам. Между тем, согласно пункту 1 части второй статьи 125 Конституции
Российской Федерации, способствование осуществлению мер по организации единой
системы учета и статистики входит в полномочия Совета Министров Российской
Федерации.
6. Распоряжение первого
заместителя Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 12 февраля
1992 г. No. 2331рп-1 "О международной акции
"Экология" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации
и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, No.
8, ст. 384), содержащее поручения в адрес Правительства, Министерства печати и
информации и ряда других органов и учреждений, не соответствует части первой
статьи 129 Конституции Российской Федерации, согласно которой
руководство работой министерств, государственных комитетов Российской Федерации
и других подведомственных органов входит в компетенцию Совета Министров
Российской Федерации.
7. Распоряжением
первого заместителя Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 18
июля 1991 г. No. 1604-1 "О порядке определения
величины средств, направляемых на потребление, по Ленскому объединенному
речному пароходству концерна "Росречфлот"
на 1991 год" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного
Совета РСФСР, 1991, No. 30, ст. 1023) указанному
пароходству разрешено самостоятельно определять размер средств, направляемых на
потребление в 1991 году, в соответствии с Законом РСФСР "О предприятиях
и предпринимательской деятельности". Между тем дача такого разрешения
представляет собой акт оперативно-распорядительного характера. Согласно
действовавшему на момент издания распоряжения, а также принятому позднее
законодательству организация управления предприятиями транспорта относится к
компетенции Совета Министров и подведомственных ему органов государственного
управления, а не к компетенции Верховного Совета и его должностных лиц.
То же относится к
распоряжению первого заместителя Председателя Верховного Совета Российской
Федерации от 8 октября 1991 г. No. 1726-1 "Об
обеспечении деятельности предприятий и организаций промышленности драгоценных
металлов и алмазов РСФСР" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и
Верховного Совета РСФСР, 1991, No. 42, ст. 1348),
которым по предложению трудовых коллективов золотоалмазодобывающей
и перерабатывающей промышленности была создана корпорация "Алмаззолото", даны поручения этой корпорации о прекращении отгрузки добытой продукции в Гохран
СССР и о передаче ее Центральному банку РСФСР, а также ряд других поручений
исполнительно-распорядительного и нормативного характера.
8. Распоряжением заместителя Председателя
Верховного Совета Российской Федерации от 5 ноября 1991 г. No.
1 было принято предложение акционерного концерна "Надежда" о создании
венчурного фонда "Надежда" и выражалось согласие с тем, что это фонд
является самоуправляемой некоммерческой организацией с правами юридического
лица и действует на основании устава, утвержденного концерном. Распоряжение
санкционировало и некоторые другие права фонда, а также предписывало
Министерству юстиции РСФСР зарегистрировать венчурный фонд "Надежда"
в качестве юридического лица. Между тем формирование внебюджетных
некоммерческих фондов с правами юридического лица входит в компетенцию
Правительства, а не должностных лиц Верховного Совета Российской Федерации.
На основании изложенного и в соответствии
с частью первой статьи 55 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации обращает внимание на нарушения
положений Конституции и законов Российской Федерации при издании должностными
лицами Верховного Совета ряда распоряжений. Это свидетельствует о вторжении
указанных должностных лиц в компетенцию органов законодательной и
исполнительной власти, чем нарушаются также статьи 4 и 184 Конституции
Российской Федерации.
При этом Верховный Совет как постоянно
действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган не реализует
возложенные на него частью первой статьи 107 и пунктом 19 части первой статьи
109 Конституции Российской Федерации контрольные полномочия по отношению к
актам указанных должностных лиц.
Согласно части шестой статьи 8 и части
третьей статьи 55 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее
представление должно быть рассмотрено не позднее чем в месячный срок со дня его
получения и о результатах его рассмотрения должен быть уведомлен
Конституционный Суд.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д. ЗОРЬКИН
Секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.Д. РУДКИН