КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 июля 1996 г. No. 16-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПУНКТА 1 СТАТЬИ 1 И ПУНКТА 4 СТАТЬИ 3
ЗАКОНА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 18 ОКТЯБРЯ 1991 ГОДА
"О ДОРОЖНЫХ ФОНДАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Конституционный Суд
Российской Федерации в составе председательствующего Ю.Д. Рудкина,
судей М.В. Баглая, Н.В. Витрука,
Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, В.Г. Ярославцева, с участием представителей
сторон, обратившихся с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации: от
Правительства Москвы - кандидатов юридических наук Г.С. Пономарева и А.Л. Спичека, от
администрации Санкт-Петербурга - доктора юридических наук А.П. Сергеева; представителя Совета Федерации Федерального Собрания - председателя
Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и
судебно-правовым вопросам В.М. Платонова, руководствуясь статьей 125 (пункт
"а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом
"а" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1
части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело
о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона
Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в
Российской Федерации" (в редакции Закона Российской Федерации от 25
декабря 1992 года и Федеральных законов от 1 июля 1994 года, от 11 ноября 1994
года и от 23 июня 1995 года).
Поводом к рассмотрению дела явились
запросы органов исполнительной власти Москвы и Санкт-Петербурга, в которых
ставится вопрос о несоответствии указанных положений Закона Российской
Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" статье 5 (части
1 и 4) Конституции Российской Федерации.
Поскольку оба запроса касаются одного и
того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со
статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" соединил дела по этим запросам в одном производстве.
Заслушав сообщение
судьи - докладчика М.В. Баглая, объяснения
представителей сторон, заключение эксперта - директора отдела налогового
консультирования аудиторской фирмы "Финансовые и бухгалтерские
консультанты" С.Г. Пепеляева, выступления приглашенных в заседание
заместителя директора Федеральной автомобильно-дорожной службы Российской
Федерации В.Н. Полосина и заместителя премьера
Правительства Москвы Ю.В. Росляка, исследовав представленные документы и иные
материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Оспариваемый заявителями пункт 1
статьи 1 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской
Федерации" предусматривает, что на территории Российской Федерации
финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и
строительством автомобильных дорог общего пользования, осуществляется за счет
целевых внебюджетных средств, концентрируемых:
в Федеральном дорожном фонде Российской
Федерации;
в дорожных фондах республики в составе
Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа.
Согласно пункту 4
статьи 3 названного Закона, на необходимость проверки конституционности
которого также указывается в обоих запросах, все пять служащих источниками
образования дорожных фондов налогов (пункт 1 статьи 3), уплачиваемых в Москве и
Санкт-Петербурге, зачисляются в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации,
из которого выделяются субвенции для долевого участия в финансировании ремонта
и содержания отдельных магистральных улиц этих городов по перечням, утверждаемым Правительством Российской Федерации.
В то же время, как
подчеркивают заявители, все другие, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, субъекты
Российской Федерации в силу пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 2, пункта 3
статьи 3 Закона вправе самостоятельно образовывать территориальные дорожные
фонды, зачислять в них три из пяти установленных в пункте 1 статьи 3 налогов
(на пользователей автомобильных дорог, с владельцев транспортных средств, на
приобретение автотранспортных
средств) и использовать консолидируемые таким образом финансовые ресурсы на
содержание и развитие сети автомобильных дорог общего пользования, относящихся
к собственности соответствующих субъектов Российской Федерации.
Правительство Москвы и администрация
Санкт-Петербурга полагают, что оспариваемые ими нормы Закона вводят для этих
городов - субъектов Российской Федерации исключения из общих правил, касающихся
образования территориальных дорожных фондов и зачисления в них соответствующих
налогов, что противоречит статье 5 (части 1 и 4) Конституции Российской
Федерации.
2. Согласно Конституции Российской
Федерации (статья 5, части 1 и 4; статья 11, часть 3; статьи 71, 72, 73, 75)
все составляющие Российское государство республики, края, области, города
федерального значения, автономная область и автономные округа являются
равноправными субъектами Российской Федерации. Причем специально оговаривается,
что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все они
равноправны между собой. Это выражается, в частности, в единообразии
конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между
Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным
законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной
власти со всеми субъектами федерации.
3. Из статей 71 (пункты "з",
"и") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что
регулирование федеральных налогов и сборов, в том числе связанных с
использованием федеральных путей сообщения, является прерогативой федерального
законодателя. В соответствии с этими положениями пункт
"м" части первой статьи 19 Закона Российской Федерации от 27 декабря
1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (в
редакции Законов Российской Федерации от 16 июля 1992 года, от 22 декабря 1992
года и от 21 мая 1993 года) относит налоги, служащие источниками образования
дорожных фондов, к федеральным налогам, зачисляемым в них в порядке,
определяемом законодательными актами о дорожных фондах в Российской Федерации.
Не меняет федеральной природы этих налогов и наделение субъектов федерации в
соответствии с Законом Российской Федерации "О дорожных фондах в
Российской Федерации" полномочиями определять порядок образования и
использования территориальных дорожных фондов, устанавливать ставки и сроки
уплаты соответствующих налогов и т.д.
Однако федеральный законодатель и в сфере
своей компетенции не вправе разрешать вопросы, затрагивающие
конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, без учета
конституционных основ федеративного устройства. Тем более
недопустимо произвольное сужение правовых возможностей субъектов
федерации.
4. Право Москвы и Санкт-Петербурга иметь
территориальные дорожные фонды рассматриваемым Законом прямо не отрицается.
Вместе с тем, согласно пункту 2 его статьи 2, они не включены в перечень
субъектов Российской Федерации, которые управомочены
самостоятельно определять порядок образования и использования территориальных
дорожных фондов. Это позволяет уяснить подлинный смысл оспариваемой нормы,
содержащейся в пункте 1 статьи 1 Закона: не включив Москву и Санкт-Петербург и
в перечень субъектов Российской Федерации, имеющих территориальные дорожные
фонды, законодатель имел в виду, что создание таких фондов в Москве и
Санкт-Петербурге не предусматривается. Отсутствие законного
права зачислять в свои территориальные дорожные фонды средства, получаемые от
трех налогов, указанных в пункте 3 статьи 3 Закона, исключает для этих
субъектов федерации возможность образования таких фондов за счет имеющихся
налоговых поступлений, что может побуждать их к установлению дополнительных
налогов на дорожные нужды, для удовлетворения которых налоги гражданами уже
были уплачены.
Законодатель оставляет Москве и
Санкт-Петербургу возможность использовать на содержание дорог только субвенции
и дотации из Федерального дорожного фонда, получаемые и другими субъектами
Российской Федерации, исключая для
них, в отличие от всех остальных субъектов, финансирование затрат на эти нужды
также из собственных дорожных фондов. Такой подход нарушает конституционный
принцип равноправия субъектов Российской Федерации.
Применительно к рассматриваемой ситуации
равноправие субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами
власти должно означать, что федерация не может отказать кому-либо из них как в праве создавать территориальные дорожные фонды, так и в
возможности формировать их за счет одинаковых для всех источников.
5. Установление для
Москвы и Санкт-Петербурга порядка зачисления и использования образующих
дорожные фонды налогов, отличного от предусмотренного для других субъектов
Российской Федерации, предопределяется подходом законодателя к определению
общих правовых основ создания дорожных, в том числе территориальных, фондов
(преамбула и пункт 1 статьи 1 Закона). Исходя из того, что сеть
автомобильных дорог общего пользования, на финансирование которых должны
направляться средства территориальных дорожных фондов, включает в себя по
Закону только внегородские автомобильные дороги, находящиеся в собственности
соответствующих субъектов Российской Федерации, законодатель ограничил право городов
федерального значения на общих основаниях создавать территориальные дорожные
фонды. В то же время норма абзаца второго пункта 3 статьи 1 Закона подтверждает
наличие фактических и правовых оснований для образования территориальных
дорожных фондов городов федерального значения, поскольку признает существование
дорог общего пользования, относящихся к собственности городов Москвы и
Санкт-Петербурга. Из данного факта исходит оспариваемый
заявителями пункт 4 статьи 3 Закона, поскольку он предусматривает частичное
содержание дорог в Москве и Санкт-Петербурге за счет Федерального дорожного
фонда, а также принятые во исполнение содержащегося в нем предписания
Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 25 марта
1993 г. No. 249 "Об утверждении перечней
отдельных магистральных улиц городов Москвы и Санкт-Петербурга, для долевого
участия в финансировании ремонта и содержания которых
выделяются субвенции из Федерального дорожного фонда Российской Федерации"
и Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. No. 476 "О дополнении Постановления Совета Министров -
Правительства Российской Федерации от 25 марта 1993 г. No.
249".
Сопоставление
имеющихся в данных Постановлениях перечней автомобильных дорог с перечнями
магистральных и прочих федеральных дорог, утвержденными Постановлением
Правительства РСФСР от 24 декабря 1991 г. No. 62, а
также с введенным Постановлением Правительства РСФСР от 24 декабря 1991 г. No. 61 "О классификации автомобильных дорог в
РСФСР" порядком исчисления протяженности автомобильных дорог (пункт 3)
подтверждает, что Москва и Санкт-Петербург признаются имеющими собственные дороги общефедерального значения. К тому же в приложениях
к этим Постановлениям магистральные улицы этих городов квалифицируются как
продолжение магистральных автомобильных дорог.
Таким образом,
оспариваемые нормы, поскольку в соответствии с ними Москва и Санкт-Петербург не
включены в перечень субъектов Российской Федерации, имеющих территориальные
дорожные фонды, а также поскольку для них установлен принципиально иной в
сравнении с другими субъектами Российской Федерации порядок финансирования
затрат на содержание и развитие дорог общего пользования, противоречат частям 1
и 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации.
6. Заявители оспаривают конституционность
пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в
Российской Федерации" в целом. Однако их позиция может быть признана
обоснованной только частично, поскольку признание этой нормы неконституционной в
полном объеме могло бы означать, что все указанные в ней пять налогов, которые,
так же как и в других субъектах Российской Федерации, уплачиваются в Москве и
Санкт-Петербурге, должны зачисляться в территориальные дорожные фонды этих
городов. Между тем два налога из пяти (налог на
реализацию горюче-смазочных материалов и акцизы с продажи легковых автомобилей
в личное пользование граждан) перечисляются в Федеральный дорожный фонд и всеми
другими субъектами Российской Федерации в равной степени. Следовательно,
установленная Законом аналогичная обязанность для Москвы и Санкт-Петербурга
соответствует конституционному принципу равноправия субъектов Российской
Федерации.
7. Федеральные органы государственной
власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики
должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации
не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического
развития, во многом зависящих от территории, географического положения,
численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и
т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения
баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах
жизнедеятельности субъектов Российской Федерации.
Исходя из этого
федеральный законодатель вправе дифференцированно распределять поступления от
дорожных налогов, подлежащих зачислению в Федеральный и территориальные
дорожные фонды, не ограничивая при этом право субъекта федерации создавать
собственные территориальные дорожные фонды за счет единых для всех налоговых
источников. Осуществляемое на территории Российской
Федерации выравнивание в сфере развития сети автомобильных дорог общего
пользования достигается путем перераспределения средств, поступающих от
субъектов - доноров, в пользу экономически более слабых субъектов федерации.
Однако в силу конституционного принципа равноправия субъектов Российской
Федерации в основу такого перераспределения должны быть положены единые
критерии.
На основании изложенного и руководствуясь
частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75 и 87 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать
установление в пункте 1 статьи 1 Закона Российской Федерации "О дорожных
фондах в Российской Федерации" порядка финансирования затрат, связанных с
содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог
общего пользования, за счет целевых внебюджетных средств, концентрируемых в
Федеральном дорожном фонде Российской Федерации и в дорожных фондах субъектов
Российской Федерации, соответствующим Конституции Российской Федерации.
Признать пункт 1
статьи 1 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской
Федерации" в части, не включающей Москву и Санкт-Петербург в перечень
субъектов Российской Федерации, имеющих территориальные дорожные фонды, не
соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 5 (части 1 и 4).
2. Признать пункт 4
статьи 3 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской
Федерации" в части, устанавливающей, что уплачиваемые в городах Москве и
Санкт-Петербурге (как и в других субъектах Российской Федерации) налог на
реализацию горюче-смазочных материалов и акцизы с продажи легковых автомобилей
в личное пользование граждан зачисляются в Федеральный дорожный фонд Российской
Федерации, соответствующим Конституции Российской Федерации.
Признать пункт 4
статьи 3 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской
Федерации" в части, устанавливающей, что уплачиваемые в городах Москве и
Санкт-Петербурге (в отличие от других субъектов Российской Федерации) налоги на
пользователей автомобильных дорог, с владельцев транспортных средств и на
приобретение автотранспортных средств (кроме приобретаемых гражданами в личное
пользование легковых автомобилей) зачисляются в Федеральный дорожный фонд
Российской Федерации, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье
5 (части 1 и 4).
3. Согласно частям первой и второй статьи
79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит
обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует
непосредственно.
4. Согласно статье 78 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в
"Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской
газете", иных официальных изданиях органов государственной власти
Российской Федерации, Москвы и Санкт-Петербурга. Постановление должно быть
также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской
Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации