КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 12 ноября 2003 г. N 17-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЬИ 19 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПРОИЗВОДСТВА И ОБОРОТА
ЭТИЛОВОГО СПИРТА, АЛКОГОЛЬНОЙ И
СПИРТОСОДЕРЖАЩЕЙ
ПРОДУКЦИИ" В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ АРБИТРАЖНОГО СУДА
ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ И ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНИНА А.Н. ГАСАНОВА
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации
в составе председательствующего О.С. Хохряковой, судей М.В. Баглая,
Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова,
В.О. Лучина, Н.В. Селезнева,
с участием представителя Совета Федерации
- доктора юридических наук Е.В. Виноградовой,
руководствуясь статьей 125 (часть 4)
Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и
четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 86, 96, 97,
99, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о
проверке конституционности ряда положений статьи 19 Федерального закона "О
государственном регулировании производства и оборота этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции".
Поводом к
рассмотрению дела явился запрос Арбитражного суда Псковской области и жалоба
гражданина А.Н. Гасанова, в которых оспаривается конституционность положений
статьи 19 Федерального закона от 22 ноября 1995 года "О государственном
регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции" (в редакции от 7 января 1999 года),
регулирующих участие субъекта Российской Федерации в решении вопроса о выдаче
федеральной лицензии на осуществление деятельности,
связанной с производством и (или) оборотом этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции. Основанием к рассмотрению дела явилась
обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции
Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Поскольку оба обращения касаются одного и
того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь
статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном
производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М. Жарковой, объяснения представителя Совета Федерации,
выступления приглашенных в заседание представителей: от Генерального прокурора
Российской Федерации - И.А. Сугробова, от
Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства - О.Г. Мишакова, исследовав
представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской
Федерации
установил:
1. Статьей 19
Федерального закона "О государственном регулировании производства и
оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"
устанавливается, что для получения федеральной лицензии на осуществление одного
из видов деятельности, связанных с производством и (или) оборотом (за
исключением розничной продажи) этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции, в лицензирующий орган наряду с другими документами необходимо
представить согласие в письменной форме органа, уполномоченного субъектом
Российской Федерации, на территории которого будет находиться
организация или ее структурное подразделение, осуществляющие такую деятельность
(абзац седьмой пункта 1 и пункт 2); решение о выдаче федеральной лицензии или
об отказе в ее выдаче принимается в течение 30 дней со дня получения заявления
со всеми необходимыми документами; в случае необходимости проведения
дополнительной экспертизы указанный срок может быть продлен на период ее
проведения, но не более чем на 30 дней (пункт 6); решение о выдаче федеральной
лицензии принимается при условии согласования данного вопроса организацией
(заявителем) с соответствующими органами субъектов Российской Федерации, на
территориях которых будут находиться данная организация и (или) ее структурные
подразделения, осуществляющие производство и оборот этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции (пункт 11).
Конституционность
названных норм оспаривается в жалобе гражданина А.Н. Гасанова - соучредителя и
директора общества с ограниченной ответственностью "НТВ" (город
Магадан), которому Администрация Магаданской области со ссылкой на
сбалансированность регионального товарного рынка алкогольной продукции и
платежеспособного спроса населения на нее (письма от 8 ноября 2000 года и от 29
ноября 2000 года за подписью губернатора Магаданской области) отказала в даче
согласия на получение федеральной лицензии на
оборот алкогольной продукции, а управление Министерства Российской Федерации по
налогам и сборам по Магаданской области в связи с этим возвратило без рассмотрения представленные для получения лицензии
документы. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской
Федерации А.Н. Гасанов утверждает, что абзацем седьмым пункта 1, пунктами 2 и
11 статьи 19 Федерального закона "О государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции" во взаимосвязи с пунктом 6 той же статьи были нарушены его
конституционные права, закрепленные статьями 2, 8, 18, 19, 34 и 55 (часть
2) Конституции Российской Федерации.
Совместное
предприятие - общество с ограниченной ответственностью "Файндер дьюти фри", которому
Администрацией Псковской области было отказано в даче согласия на получение
федеральной лицензии на импорт, хранение и поставки алкогольной продукции со
ссылкой на то, что магазин беспошлинной торговли, через который соискатель
лицензии намеревался осуществлять торговую деятельность, не будет удовлетворять
потребности населения, проживающего на близлежащей территории, и не окажет
влияния на социально-экономическое положение
населения Псковской области, обратилось в Арбитражный суд Псковской области с
иском о признании указанного акта недействительным и об обязании
ответчика дать необходимое согласие. Придя к выводу, что
подлежащие применению при рассмотрении данного иска положения абзаца седьмого
пункта 1, пунктов 2 и 11 статьи 19 Федерального закона "О государственном
регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции" не соответствуют статьям 11 (часть 3), 19, 71
(пункт "ж") и 73 Конституции Российской Федерации, Арбитражный суд
Псковской области приостановил производство по делу и обратился в
Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке их
конституционности.
По мнению
заявителей, предусмотренное оспариваемыми положениями Федерального закона
"О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции" условие, а именно обязательное
получение организацией - соискателем федеральной лицензии на производство и
(или) оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции от
органа, уполномоченного субъектом Российской Федерации, на территории которого
будет находиться данная организация и (или) ее структурное подразделение,
соответствующего согласия в письменной
форме, ставит осуществление Российской Федерацией полномочия по предмету ее
ведения в зависимость от решения органа власти субъекта Российской Федерации,
что означает фактическое перераспределение установленных Конституцией
Российской Федерации (статья 71, пункт "ж") предметов федерального
ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; кроме
того, в отсутствие в названном Федеральном законе механизма согласования, в
частности оснований для отказа уполномоченных органов субъектов Российской
Федерации в даче согласия на получение лицензии, эти положения допускают
возможность принятия данными органами не основанных на законе, произвольных,
немотивированных решений, что приводит к отказу лицензирующего органа в выдаче
соискателю федеральной лицензии без разрешения вопроса по существу.
Таким образом, предметом рассмотрения по
настоящему делу являются содержащиеся в абзаце седьмом пункта 1, пунктах 2, 6 и
11 статьи 19 Федерального закона "О государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции" взаимосвязанные нормативные положения, предусматривающие
участие субъекта Российской Федерации в лице
уполномоченного им органа в согласовании вопроса о выдаче юридическому лицу
федеральным лицензирующим органом федеральной лицензии на
осуществление деятельности, связанной с производством и (или) оборотом
этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, и закрепляющие в
качестве необходимого условия выдачи такой лицензии наличие письменного
согласия органа, уполномоченного субъектом Российской Федерации, на территории
которого будет находиться данная организация и (или) ее структурное
подразделение.
2. Согласно Конституции Российской
Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и
имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической
деятельности (статья 34, часть 1); в Российской Федерации гарантируются
единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых
средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (статья 8,
часть 1); на территории Российской Федерации не допускаются экономическая
деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию
(статья 34, часть 2), а также установление таможенных границ, пошлин, сборов и
каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и
финансовых средств (статья 74, часть 1); при этом регулирование и защита прав и
свобод, а также гражданское законодательство и установление правовых основ
единого рынка находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункты
"в", "ж", "о").
Из названных
конституционных положений следует, что федеральный законодатель, реализуя свои
полномочия по регулированию предпринимательской деятельности, вправе определять
порядок и условия ее осуществления и, исходя из специфики производства и
оборота тех или иных видов продукции как объектов гражданских прав,
устанавливать дополнительные требования, а также ограничения, которые, однако, должны
соответствовать критериям, закрепленным Конституцией Российской Федерации, а
именно вводиться федеральным законом и только в целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения
обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3), а ограничения
перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным
законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и
здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (статья 74, часть 2).
При этом нормы, содержащие дополнительные требования и ограничения, должны
устанавливаться с соблюдением принципа разделения властей и разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
(статьи 10 и 11 Конституции Российской Федерации).
Исходя из этого
Гражданским кодексом Российской Федерации предусматривается, что отдельными
видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо
может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии) (пункт
1 статьи 49) и что нахождение в обороте отдельных видов объектов гражданских
прав, определяемых в порядке, установленном законом, допускается по
специальному разрешению (пункт 2 статьи 129), а Федеральным законом "О
лицензировании отдельных видов
деятельности" закрепляются основные принципы осуществления лицензирования,
виды лицензируемой предпринимательской деятельности и полномочия федеральных
органов исполнительной власти (Правительства Российской Федерации и
лицензирующих органов) в этой сфере.
3. Государственное
регулирование в области производства и оборота такой специфической продукции,
относящейся к объектам, ограниченно оборотоспособным,
как этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция, обусловлено
необходимостью защиты как жизни и здоровья граждан, так и экономических
интересов Российской Федерации, обеспечения нужд потребителей в соответствующей
продукции, повышения ее качества и проведения контроля за соблюдением
законодательства, норм и правил в регулируемой области. В этих целях
Федеральным законом "О государственном регулировании производства и
оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"
устанавливаются правовые основы промышленного производства и оборота этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Российской Федерации, в том
числе закрепляется обязательность лицензирования указанной деятельности.
Определение видов деятельности,
подлежащих лицензированию, порядка выдачи лицензий на производство и (или)
оборот (закупка, в том числе импорт, поставки, в том числе экспорт, хранение и
розничная продажа) этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции,
а также выдачу действующих на всей территории Российской Федерации федеральных
лицензий данный Федеральный закон относит к ведению Российской Федерации и
предусматривает, что федеральные лицензии на производство и (или) оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой
продукции, за исключением розничной продажи алкогольной продукции, выдаются
только юридическим лицам (организациям) независимо от их форм собственности
уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами
исполнительной власти (статья 5, пункты 1 и 6 статьи 18).
Возложив на организацию - соискателя
федеральной лицензии обязанность представить в федеральный лицензирующий орган
письменное согласие на ее получение от органа, уполномоченного субъектом
Российской Федерации, на территории которого будет находиться эта организация
или ее структурное подразделение, и указав на
необходимость соответствующего согласования с субъектом Российской Федерации
(абзац седьмой пункта 1, пункты 2 и 11 статьи 19), законодатель тем самым наделил
его правом участвовать в решении вопроса, отнесенного к ведению Российской
Федерации.
Участие субъектов
Российской Федерации в процессе принятия решений на федеральном уровне - с тем
чтобы более полно обеспечивался учет их потребностей и законных интересов (в
социально-экономическом развитии, в области общественной безопасности,
традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и т.д.) - при
условии, что такое участие носит субсидиарный характер, осуществляется в форме
предварительного согласования, не предопределяющего окончательное решение
вопроса, т.е. не предполагает
передачу соответствующего федерального полномочия субъекту Российской
Федерации, не может рассматриваться как нарушение установленного Конституцией
Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и ее
субъектов.
Оспариваемое
регулирование, предусматривающее для субъекта Российской Федерации возможность
участвовать в согласовании вопроса о выдаче организации федеральным
лицензирующим органом федеральной лицензии на производство и (или) оборот
этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, выражая согласие
либо несогласие на получение такой лицензии, - в той мере, в какой это
регулирование не является препятствием для федерального лицензирующего органа
разрешить данный вопрос по существу, - отвечает указанным требованиям, а потому вводящие его взаимосвязанные положения абзаца
седьмого пункта 1, пунктов 2, 6 и 11 статьи 19 Федерального закона "О
государственном регулировании производства и оборота этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции" не противоречат Конституции
Российской Федерации.
Отсутствие в названном Федеральном законе
норм, регламентирующих порядок согласования субъектом Российской Федерации
вопроса о выдаче федеральной лицензии, в том числе сроки, а также основания
отказа, не означает, что при принятии соответствующего решения он вправе
действовать произвольно, создавая тем самым для организации - соискателя федеральной
лицензии дискриминирующие либо, напротив,
необоснованно благоприятствующие условия.
4. По смыслу
рассматриваемых положений статьи 19 Федерального закона "О государственном
регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции", придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой,
представление организацией - соискателем федеральной лицензии на производство и
(или) оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции наряду
с другими документами письменного согласия органа, уполномоченного субъектом
Российской Федерации, на территории которого будет находиться эта организация
или ее структурное подразделение, выступает необходимым условием
принятия федеральным лицензирующим органом решения о выдаче федеральной
лицензии; если же такое согласие не получено, то федеральная лицензия не
выдается.
При этом отказ субъекта Российской
Федерации дать согласие на получение федеральной лицензии - независимо от того,
является он мотивированным и основанным на предписаниях действующего
законодательства либо не является таковым, - служит для федерального
лицензирующего органа достаточным основанием для отказа в рассмотрении по
существу вопроса о выдаче федеральной лицензии. В результате окончательное
решение фактически принимается на уровне субъекта Российской Федерации, а не на
уровне Российской Федерации. Тем самым осуществление федеральным органом власти
(в данном случае - федеральным лицензирующим органом) принадлежащего ему
полномочия по предмету ведения Российской Федерации ставится в зависимость от
решения субъекта Российской Федерации, что в конечном
счете не согласуется с установленным Конституцией Российской Федерации
разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации.
Кроме того,
признание решения субъекта Российской Федерации об отказе в даче согласия на
получение федеральной лицензии безусловным препятствием для федерального лицензирующего
органа в разрешении вопроса о выдаче такой лицензии означает, что ограничение
свободы предпринимательской деятельности, перемещения товаров и услуг в сфере
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции может осуществляться исходя из критериев, определяемых не Российской
Федерацией в лице
федерального законодателя, а непосредственно субъектом Российской Федерации,
что приводит к нарушению принципа юридического равенства хозяйствующих
субъектов, неправомерному ограничению конституционного права каждого на
свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской
и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
Таким образом,
взаимосвязанные положения, содержащиеся в абзаце седьмом пункта 1, пунктах 2, 6
и 11 статьи 19 Федерального закона "О государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции", не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям
19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 55 (часть 3), 71 (пункты "в",
"ж", "о") и 74 (часть 2), в той мере, в какой они служат основанием для отказа федерального
лицензирующего органа от разрешения вопроса о выдаче федеральной лицензии на
производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции во всех случаях, когда соответствующим субъектом Российской Федерации
не дано согласие на ее получение.
Этим не исключается право субъекта
Российской Федерации в силу статьи 46 Конституции Российской Федерации и
конкретизирующих ее норм арбитражного процессуального законодательства оспорить
в судебном порядке решение федерального лицензирующего органа о выдаче
федеральной лицензии, в том числе если субъект
Российской Федерации полагает, что таким решением нарушаются права и законные
интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности.
Исходя из изложенного и руководствуясь
статьей 6, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79, 100
и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать положения,
содержащиеся в абзаце седьмом пункта 1, пунктах 2, 6 и 11 статьи 19
Федерального закона "О государственном регулировании производства и
оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" и
предусматривающие возможность для субъекта Российской Федерации участвовать в
согласовании вопроса о выдаче организации федеральной лицензии на производство
и (или) оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции,
выражая свое согласие либо несогласие с получением организацией
указанной лицензии, не противоречащими Конституции Российской Федерации в той
мере, в какой эти положения не являются препятствием для федерального
лицензирующего органа разрешить данный вопрос по существу.
2. Признать положения,
содержащиеся в абзаце седьмом пункта 1, пунктах 2, 6 и 11 статьи 19
Федерального закона "О государственном регулировании производства и
оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", не
соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2),
34 (часть 1), 55 (часть 3), 71 (пункты "в", "ж",
"о") и 74 (часть 2), в той мере, в какой эти положения служат
основанием для отказа федерального лицензирующего органа от разрешения вопроса
о выдаче организации федеральной лицензии на производство и (или) оборот
этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции во всех случаях,
когда соответствующим субъектом Российской Федерации не дано согласие на ее
получение.
3. Правоприменительные решения, принятые
в отношении ООО "НТВ", подлежат пересмотру в
обычном порядке с учетом настоящего Постановления, если для этого нет иных
препятствий.
4. Настоящее Постановление окончательно,
не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения,
действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и
должностными лицами.
5. Настоящее Постановление подлежит
незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и
"Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление
должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда
Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации