КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 сентября 1993 г. N 18-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА
КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОТ 18 МАЯ 1993 ГОДА
"О СТАТУСЕ СУДЕЙ В КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ" И
ПОСТАНОВЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ ОТ 22 ИЮЛЯ 1993 ГОДА "О ПОРЯДКЕ И СРОКАХ
ПРОВЕДЕНИЯ ВЫБОРОВ СУДЕЙ КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ"
Конституционный Суд Российской Федерации
в составе Председателя В.Д. Зорькина, секретаря Ю.Д. Рудкина, судей Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, В.О.
Лучина, Т.Г. Морщаковой, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова,
Б.С. Эбзеева,
с участием представителя стороны,
обратившейся с ходатайством в Конституционный Суд Российской Федерации, В.И.
Радченко - и.о. Председателя Верховного Суда
Российской Федерации; представителей Верховного Совета Кабардино-Балкарской
Республики как стороны, принявшей подлежащие проверке правовые акты, Х.М. Кармокова - Председателя Верховного Совета Кабардино - Балкарской Республики, И.Б. Бечелова
- председателя Комиссии Верховного Совета Кабардино-Балкарской Республики по
вопросам законодательства, законности и правопорядка, обращениям граждан и
гласности, А.К. Шогенова - правового советника
Секретариата Верховного Совета Кабардино-Балкарской Республики,
руководствуясь статьей 165.1 Конституции
Российской Федерации, пунктом 1 части второй статьи 1, пунктом 4 части первой и
частью второй статьи 57 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
рассмотрел в открытом заседании дело о
проверке конституционности Закона Кабардино-Балкарской Республики от 18 мая
1993 г. No. 1461-XII-З "О статусе судей в
Кабардино-Балкарской Республике" и Постановления Верховного Совета
Кабардино-Балкарской Республики от 22 июля 1993 г. No.
1545-XII-В "О порядке и сроках проведения выборов судей
Кабардино-Балкарской Республики".
Поводом к рассмотрению дела, согласно
части четвертой статьи 58 и части первой статьи 59 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации, явилось ходатайство Верховного Суда Российской
Федерации, в котором содержится требование признать названные правовые акты не
соответствующими Конституции Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела, согласно
части третьей статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли
проверяемые акты Конституции Российской Федерации с точки зрения закрепленного
ею разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в
составе Российской Федерации.
Заслушав выступление судьи - докладчика
Т.Г. Морщаковой, объяснения сторон, изучив представленные письменные заключения
и другие документы, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь
частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации, установил:
1. Закон Кабардино-Балкарской Республики
от 18 мая 1993 года "О статусе судей в Кабардино-Балкарской
Республике" регулирует основополагающие институты судебной власти, в том
числе гарантии ее исключительности и независимости, порядок формирования
судейского корпуса, сроки судейских полномочий, а также основания и порядок их
приостановления и прекращения. Названные вопросы являются предметом
конституционного регулирования, которое конкретизируется в соответствии с
Конституцией Российской Федерации в федеральном законодательстве, в частности в
Законе Российской Федерации от 26 июня 1992 года "О статусе судей в
Российской Федерации".
Правовой статус судей - один из важнейших
вопросов отраслевого законодательства о судоустройстве. Согласно
Федеративному договору (Договору о разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и
органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации) правовое
регулирование судоустройства отнесено как к исключительной компетенции
Российской Федерации (пункт "о" части первой статьи I), так и к
совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и
органов государственной власти республик в составе Российской Федерации
(пункт "к" части первой статьи II).
На конституционном
федеральном уровне провозглашен принцип разделения законодательной,
исполнительной и судебной властей, определена судебная система, закреплены
независимость, неприкосновенность и несменяемость судей; установлено, что
регулирование гарантий независимости и неприкосновенности судей, а также
определение сроков их полномочий осуществляются только федеральным законом
(статьи 163, 164, 165, 167 Конституции Российской Федерации).
Эти конституционные положения,
устанавливая основы единого правового статуса судей в Российской Федерации,
определяют ту сферу в правовом регулировании судоустройства, которая согласно
Федеративному договору относится к исключительному ведению Российской
Федерации.
Кроме того, названные конституционные
принципы обеспечивают действенную роль судебной власти как гаранта прав и
свобод граждан. Регулирование же прав и свобод граждан согласно пункту
"в" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации и пункту
"в" части первой статьи I Федеративного договора также отнесено к
ведению федеральных органов государственной власти.
В области исключительной компетенции
федеральных органов государственной власти принимаются только федеральные
законы, которые согласно части первой статьи V и части первой статьи VI
Федеративного договора подлежат исполнению органами власти республики в составе
Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской
Федерации. Республики в составе Российской Федерации не могут
принимать законодательные акты в сфере исключительных федеральных полномочий,
а, регулируя в области судоустройства вопросы, отнесенные к совместному ведению
федеральных органов государственной власти и органов государственной власти
республик, должны обеспечивать соответствие своих нормативных актов Конституции
Российской Федерации и тем федеральным законам, которые реализуют
исключительную компетенцию Российской Федерации. При этом не
соответствует установленному на основе Федеративного договора разграничению
предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и республиками в ее
составе положение, при котором республиканский законодатель воспроизводит в
республиканских законодательных актах федеральные законы, принятые в сфере
ведения Российской Федерации. Они действуют непосредственно и подлежат
применению на всей территории Российской Федерации, в том числе на территории
республик в ее составе, что вытекает из статьи 81 Конституции Российской
Федерации, части первой статьи V и части первой статьи VI Федеративного
договора. Распространение действия федеральных законов на территории республик
специальными законодательными актами республик противоречит понятию исключительного
федерального ведения и, кроме того, излишне с точки зрения экономии
законодательных усилий и законодательной техники.
2. Закон Кабардино-Балкарской Республики
"О статусе судей в Кабардино-Балкарской Республике" регулирует в
основном именно вопросы, отнесенные к сфере ведения Российской Федерации.
Многие его положения прямо повторяют нормы федерального законодательства.
Однако при этом не обеспечено соответствие ряда содержащихся в нем решений
Конституции Российской Федерации и Закону Российской Федерации "О статусе
судей в Российской Федерации". Согласно Конституции
Российской Федерации (часть восьмая статьи 164 в редакции Закона Российской
Федерации от 9 декабря 1992 года "Об изменениях и дополнениях Конституции
(Основного Закона) Российской Федерации - России") полномочия судей в
Российской Федерации не ограничены определенным сроком, если иное не
установлено Конституцией и законами Российской Федерации, т.е. любое
ограничение сроков полномочий судей относится к сфере исключительного ведения Российской
Федерации и может быть осуществлено только федеральным законом.
Конституция Российской Федерации (часть
третья статьи 164) ограничила пятилетним сроком полномочия мировых судей. Закон
Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" в
редакции от 14 апреля 1993 года установил такой же пятилетний срок полномочий
для судей районных (городских) народных судов, впервые избираемых на судейскую
должность.
В противоречие с этими нормами статья 11
Закона Кабардино-Балкарской Республики "О статусе судей в
Кабардино-Балкарской Республике" вводит дополнительные случаи ограничения
сроков полномочий судей: установлены предельный возраст для пребывания в
судейской должности (60 лет), а также пятилетний срок полномочий для судей,
впервые избираемых в соответствии с данным республиканским Законом. Последнее
означает, что срок полномочий всех судей, избранных на судейские должности
после принятия этого Закона, будет ограничен пятью годами, что противоречит
принципу несменяемости судей, закрепленному в части восьмой статьи 164
Конституции Российской Федерации и статье 12 Закона Российской Федерации
"О статусе судей в Российской Федерации".
Указанные нормы
Закона Кабардино-Балкарской Республики приняты в нарушение федеральных
конституционных положений о том, что ограничение срока судейских полномочий
является исключительной прерогативой федерального законодателя, т.е.
противоречат установленному Конституцией Российской Федерации разграничению
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
республик в составе Российской Федерации. Подобные
законодательные акты не имеют юридической силы, так как согласно части первой
статьи VI Федеративного договора в случае издания органами власти республики в
составе Российской Федерации законов по вопросам,
отнесенным к исключительному ведению федеральных органов государственной власти
Российской Федерации, применяются федеральные законы.
3. В части первой статьи 167 Конституции
Российской Федерации провозглашено, что судьи независимы и подчиняются только
закону. В части четвертой статьи 1 Закона Кабардино-Балкарской Республики
"О статусе судей в Кабардино-Балкарской Республике" говорится, что
"судьи в своей деятельности по осуществлению правосудия (при рассмотрении
конкретных дел и материалов) независимы, подчиняются только закону и никому не
подотчетны". Отступая от текста Конституции Российской Федерации, такая
формулировка сужает содержание конституционного принципа независимости судей,
ограничивает его действие лишь временем рассмотрения конкретных дел и
материалов, не содержит запрета вмешательства в судебную деятельность за
пределами судебного разбирательства и не исключает подотчетности судей вне
судебного процесса.
Часть третья статьи 167 Конституции
Российской Федерации определяет, что гарантии независимости судей
устанавливаются законодательными актами Российской Федерации. Это обязывает
законодателя республики в составе Российской Федерации сохранять тот уровень
гарантий, который предусмотрен федеральным законом.
Специальным актом, регулирующим эти
гарантии, является Закон Российской Федерации "О статусе судей в
Российской Федерации". В развитие части третьей статьи 167 Конституции в
нем прямо указано, что гарантии независимости судей, установленные данным
Законом, распространяются на всех судей в Российской Федерации и не могут быть
отменены или снижены иными нормативными актами, принимаемыми федеральным или
республиканским законодателем (часть четвертая статьи 9 Закона).
Часть четвертая статьи I Закона
Кабардино-Балкарской Республики "О статусе судей в Кабардино-Балкарской
Республике", содержащая отличную от конституционной формулировку принципа
независимости судей, является отступлением от указанного запрета.
4. Объем установленных Законом Российской
Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" гарантий
независимости судей ограничивается и в ряде других положений рассматриваемого
Закона Кабардино-Балкарской Республики.
Существенно сужены пределы судейской
неприкосновенности, закрепленной в статье 16 федерального Закона. Допускается
привлечение судей к административной ответственности; правом возбудить
уголовное дело в отношении судьи, а также принять решение о
его аресте наделен Прокурор республики, в то время как согласно
федеральному Закону это - исключительная прерогатива Генерального прокурора
Российской Федерации; судья лишен права требовать рассмотрения возбужденного в
отношении него уголовного дела Верховным Судом Российской Федерации (части
вторая, третья, четвертая, седьмая статьи 16 Закона Кабардино-Балкарской
Республики "О статусе судей в Кабардино-Балкарской Республике").
5. Не соответствуют Закону Российской
Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и положения статей
рассматриваемого Закона Кабардино-Балкарской Республики, закрепляющих основания
и порядок приостановления и прекращения судейских полномочий, а также
компетенцию органов судейского сообщества - квалификационных коллегий судей.
Эти институты согласно федеральному законодательству также относятся к системе
правовых гарантий независимости судей, что прямо закреплено в статье 9
федерального Закона, и, следовательно, не могут быть изменены республиканским
законодателем в сторону, уменьшающую объем указанных гарантий.
Между тем
рассматриваемый Закон Кабардино-Балкарской Республики вводит такое
дополнительное основание прекращения полномочий судьи, как обнаружившаяся
профессиональная непригодность (пункт 11 части первой статьи 14), и
предоставляет право принимать решение о прекращении полномочий судьи не органам
судейского сообщества, каковыми являются квалификационные коллегии судей, как
это предусмотрено статьей 14 федерального Закона, а Верховному Совету
Кабардино-Балкарской Республики (часть вторая статьи 14). Предусматривается также новое основание для приостановления
полномочий судьи, а именно невозможность их выполнения по уважительным причинам
(пункт 5 части первой статьи 13). Данный Закон лишает судью
предоставленного федеральным Законом права обжаловать решение о приостановлении
судейских полномочий в Высшую квалификационную коллегию судей, а решение о прекращении
полномочий судьи и о прекращении его отставки - в Верховный Суд Российской
Федерации (часть четвертая статьи 13, часть вторая статьи 14, часть седьмая
статьи 15 Закона Кабардино-Балкарской Республики, соответственно - часть
четвертая статьи 13, часть четвертая статьи 14 и часть седьмая статьи 15
Закона Российской Федерации).
6. Непосредственно
нарушают принцип независимости судей, сужают объем ее гарантий и не
соответствуют Закону Российской Федерации "О статусе судей в Российской
Федерации" также часть третья статьи 5 рассматриваемого Закона
Кабардино-Балкарской Республики, согласно которой персональный состав
экзаменационной комиссии для кандидатов на судейские должности утверждается не
органами судейского сообщества - квалификационными коллегиями судей, а
Президиумом Верховного Совета Кабардино-Балкарской Республики; часть
вторая статьи 8 Закона, устанавливающая, что судьи приносят присягу Верховному
Совету Кабардино-Балкарской Республики. Такое расширение полномочий органов
законодательной власти по отношению к судебной власти не соответствует
закрепленному Конституцией Российской Федерации независимому положению
последней в системе разделения властей и не может быть предметом правового
регулирования на республиканском уровне, поскольку непосредственно связано с
гарантиями судейской независимости.
7. Закон Российской Федерации "О
статусе судей в Российской Федерации", обеспечивая в сфере исключительной
компетенции федерации единое правовое регулирование статуса судей, выделяет
также вопросы, подлежащие решению в законодательных актах республик. В
частности, относительно определения статуса судей установлено, что судьи судов
республик в составе Российской Федерации наделяются полномочиями в порядке,
предусмотренном законодательными актами этих республик (часть шестая статьи 6
Закона).
Согласно положениям статьи 6 федерального
Закона порядок наделения судей полномочиями охватывает представление кандидатов
и определение тех органов, которые осуществляют избрание на судейские
должности. Рассматриваемый Закон Кабардино-Балкарской Республики устанавливает
некоторые особые правила представления кандидатов на должность судьи. Согласно
части третьей его статьи 6 право представлять кандидатов на должности народных
судей предоставлено министру юстиции, а не председателю вышестоящего суда, как
это предусмотрено в федеральном Законе.
Регулирование данного вопроса
республиканскими законодательными актами не противоречит установленному
статьями 72 и 81.1 Конституции Российской Федерации и Федеративным договором
разграничению компетенции федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти республик. Оценка же его по другим
основаниям, предусмотренным частью первой статьи 58 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации, не входит в компетенцию Конституционного Суда
Российской Федерации, поскольку согласно части третьей той же статьи
конституционность нормативных актов высших государственных органов республик в
составе Российской Федерации проверяется исключительно с точки зрения их
соответствия закрепленному Конституцией разграничению предметов ведения между
Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации.
Проверка по другим основаниям конституционности нормативных
актов высших органов государственной власти республик в составе
Российской Федерации является прерогативой органов конституционного судебного
контроля республик в составе Российской Федерации. Конституционный суд
Кабардино-Балкарской Республики вправе проверить конституционность и других
положений Закона Кабардино-Балкарской Республики "О статусе судей в
Кабардино-Балкарской Республике", содержащих иное, нежели в федеральном
Законе, регулирование по вопросам, не относящимся к исключительному ведению
Российской Федерации.
8. В ходатайстве Верховного Суда
Российской Федерации по данному делу поставлен вопрос о признании неконституционным Постановления Верховного Совета
Кабардино-Балкарской Республики "О порядке и сроках проведения выборов
судей Кабардино-Балкарской Республики". Согласно этому Постановлению на
очередной сессии Верховного Совета Кабардино-Балкарской Республики подлежат
переизбранию в соответствии с Законом Кабардино-Балкарской Республики "О
статусе судей в Кабардино-Балкарской Республике" все судьи республики
независимо от того, истек ли установленный законом срок их полномочий.
Выборы действующего судейского корпуса в
Кабардино-Балкарской Республике были проведены в соответствии с Законом СССР от
4 августа 1989 года "О статусе судей в СССР", который устанавливал
десятилетний срок полномочий судей. Эти выборы состоялись в 1990 году, и
десятилетний срок полномочий судей Кабардино - Балкарской
Республики к настоящему моменту не истек.
Часть восьмая статьи 164 Конституции
Российской Федерации относит определение сроков полномочий судей к сфере
ведения Российской Федерации. Закон Российской Федерации "О статусе судей
в Российской Федерации" не предусматривает в исчерпывающем перечне
оснований прекращения полномочий судьи такого основания, как введение
законодателем нового регулирования статуса судей.
В соответствии с
постановлением Верховного Совета Российской Федерации о введении в действие
Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" статья
11 данного Закона в ее редакции от 14 апреля 1993 года, устанавливающая сроки
полномочий судей, подлежит применению к судьям, избранным после внесения в
Конституцию Российской Федерации изменений от 9 декабря 1992 года. Ни в одном из этих актов не предусмотрено
досрочное переизбрание судей, получивших свои полномочия в законном порядке на
основе ранее действовавшего законодательства. Новые выборы
судей в соответствии с Законом Российской Федерации "О статусе судей в
Российской Федерации" проводятся только на должности тех судей, срок полномочий
которых, установленный законом, действовавшим на момент их избрания, истек
(пункт 57 Закона Российской Федерации от 9 декабря 1992 года "Об
изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации -
России").
Регулирование сроков полномочий судей
согласно Конституции Российской Федерации относится к сфере исключительного
ведения Российской Федерации и не может быть изменено республиканскими
законодательными актами. Досрочное назначение выборов судей существенно
ограничивает гарантии независимости судей, установление которых также относится
согласно части третьей статьи 167 Конституции Российской Федерации к
прерогативам федерального законодателя.
Постановление Верховного Совета
Кабардино-Балкарской Республики от 22 июля 1993 г. No.
1545-XII-В, которым в противоречие с федеральным законодательством назначены
досрочные выборы судей, не соответствует Конституции Российской Федерации с
точки зрения разграничения полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти республик в составе
Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь
статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, частью третьей статьи 58,
пунктом 2 части первой и частью второй статьи 64 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать не
соответствующими пунктам "г", "о" части первой статьи 72,
статьям 81, 81.5, части восьмой статьи 164, частям первой и третьей статьи 167
Конституции Российской Федерации, пунктам "г", "о" части
первой статьи I, части первой статьи V и части первой статьи VI Федеративного
договора (Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органам
власти суверенных республик в составе Российской Федерации) с
точки зрения разграничения предметов ведения между Российской Федерации и
республиками в составе Российской Федерации следующие положения Закона
Кабардино-Балкарской Республики от 18 мая 1993 года "О статусе судей в
Кабардино-Балкарской Республике": часть четвертую статьи 1, часть третью
статьи 5, часть вторую статьи 8, статью 11, пункт 5 части первой и часть
четвертую статьи 13, пункты 2, 11 части первой и часть
вторую статьи 14, часть седьмую статьи 15, части вторую, третью, четвертую и
седьмую статьи 16 в той части, в какой названные положения противоречат Закону
Российской Федерации от 26 июня 1992 года "О статусе судей в Российской
Федерации" в редакции от 14 апреля 1993 года.
2. Признать Постановление Верховного
Совета Кабардино - Балкарской Республики от 22 июля
1993 года "О порядке и сроках проведения выборов судей
Кабардино-Балкарской Республики" не соответствующим части восьмой статьи
164 Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения предметов
ведения между Российской Федерацией и республиками в составе Российской
Федерации.
3. Согласно статье 65
Закона о Конституционном Суде Российской Федерации с момента вступления в силу
настоящего Постановления указанные в его пункте 1 положения Закона
Кабардино-Балкарской Республики "О статусе судей в Кабардино-Балкарской
Республике" и Постановление Верховного Совета Кабардино-Балкарской
Республики "О порядке и сроках проведения выборов судей
Кабардино-Балкарской Республики" считаются недействующими, а Постановление
Верховного Совета Кабардино-Балкарской Республики "О порядке введения в
действие Закона Кабардино-Балкарской Республики "О статусе судей в
Кабардино-Балкарской Республике" в части, касающейся положений названного
Закона, признанных не соответствующими Конституции Российской Федерации, утрачивает
силу.
4. Признать, что
положения Закона Кабардино-Балкарской Республики от 18 мая 1993 года "О
статусе судей в Кабардино-Балкарской Республике", воспроизводящие те нормы
Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года "О статусе судей в
Российской Федерации" в редакции от 14 апреля 1993 года, принятие которых
согласно Конституции Российской Федерации и Федеративному договору относится к
исключительному ведению Российской Федерации, не имеют самостоятельного
юридического значения, поскольку Закон Российской Федерации "О
статусе судей в Российской Федерации" в этой части действует
непосредственно на всей территории Российской Федерации.
5. Исходя из Федеративного договора
(Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных
республик в составе Российской Федерации) обратить внимание федеральных органов
государственной власти на необходимость разработки механизма согласования
правового регулирования по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
6. Согласно статьям 49 и 50 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление вступает в
силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию
не подлежит.
7. Согласно части первой статьи 84 Закона
о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление подлежит
опубликованию в "Российской газете".
Председатель Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
Секретарь Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.Д.РУДКИН